Hallintoasian vireillepano ja käsittely viranomaisessa

Kuva Margit Mannila



4
Hallintoasian vireillepano ja käsittely viranomaisessa
1 Hallintoasiain vireillepano viranomaisessa
2 Määräajat vireillepanossa ja asian käsittelyssä
3 Asiakirjan siirtäminen toimivaltaiselle viranomaiselle
4 Asiakirjan täydentäminen
5 Asian vireilletulo ja vireilletulon oikeusvaikutukset
6 Hallintoasian käsittelytavat
7 Asianosainen hallintoasian käsittelyssä
8 Puhevallan käyttäminen asian käsittelyssä
9 Kulut ja maksut hallintoasian käsittelyssä




Hallintoasian vireillepano jakäsittely viranomaisessa

1 Hallintoasian vireillepano viranomaisessa

Hallintoasian vireillepano ja vireilletulo ovat sen käsittelyn kannalta keskeisiä:
  • Hallintoasia tulee hallintoviranomaisessa käsittelyn kohteeksi vasta, kun se on tullut vireille.
  •  Vireillepanon edellytykset on hallintolaissa määritelty suhteellisen väljästi ja joustavasti. 
  • Tarkoituksena ei ole rajoittaa vireillepanoa tiukoilla muotovaatimuksilla, vaan hallinnon palveluperiaatteen mukaisesti ensisijaisesti määritellä asianmukaisen käsittelyn edellyttämät vähimmäisvaatimukset.
  • Asian vireilletulon perusteet ja oikeusvaikutukset on määritelty vain pääpiirteittäin.

1.1 Vireillepanijat

Yksityinen vireillepanijana
  • Asian vireillepano tapahtuu joko yksityisen tai viranomaisen aloitteesta. 
  • Yksityinen henkilö tai yhteisö toimii vireillepanijana esimerkiksi hakiessaan itselleen lupaa, taloudellista tukea tai etua tai oikeutta. 
=> Tarkoituksena voi olla saada esimerkiksi virka, koulutuspaikka,
lupa rakentaa tai sosiaalinen etuus. 
  • Yksityinen voi myös omassa intressissään vaatia julkisyhteisön tai toisen yksityisen velvoittamista johonkin. 
  • Muita yksityisen käyttämiä vireillepanomuotoja ovat muun muassa ilmoitus (veroilmoitus tai elinkeinoilmoitus), tarjous ja vaatimus (oikaisuvaatimus). 
  • Myös henkilö, joka ei ole asianosainen, voi panna asian vireille tekemällä esimerkiksi hallintokantelun tai esityksen toimenpiteisiin ryhtymisestä. (Mäenpää 2008, 91.)

Viranomainen vireillepanijana

Viranomainen panee hallintoasian vireille yleensä omasta aloitteestaan, kun asian ratkaisu kuuluu sen toimivaltaan. 
Viranomainen voi toimivaltansa puitteissa esimerkiksi esittää yksityiselle 
  • maksuvaatimuksen
  • vaatia yritystä lopettamaan kilpailua rajoittavan toiminnan tai 
  • ryhtyä valmistelemaan yleiskaavaa. 
Viranomainen voi myös saada asian vireille tekemällä toiselle viranomaiselle 
  • esityksen
  • ilmoituksen
  • hakemuksen tai 
  • panemalla asian siinä muuten vireille. (Mäenpää 2008, 92.)

  • Viranomaisen vireille panemat asiat sisältävät usein yksityiselle asetettavan velvollisuuden tai 
  • rajoituksen 
  • voidaan perustaa myös oikeuksia, kuten kaavapäätöksellä.
Viranomaisaloitteisilla asioilla on tavallisesti tarkoitus toteuttaa yleistä etua.
  • Viranomainen voi toimia myös yksityisen asianosaisen tavoin esimerkiksi hakemalla rakennuslupaa toimitiloilleen.

1.2 Kirjallinen ja suullinen vireillepano

Kirjallinen vireillepano
  • Hallintolain 19 §:n mukaan asia on yleensä pantava vireille kirjallisesti. 
  • Kirjallinen vireillepano tarkoittaa kirjallisessa muodossa olevan (paperi)asiakirjan käyttämistä asian vireille panemiseen.
  • Kun asia on pantava vireille käyttämällä sitä varten laadittua lomaketta, kaavaketta tai muuta vastaavaa asiakirjaa, sitä on aiheellista käyttää. 
  • Kirjallinen vireillepano voidaan toimittaa postin tai lähetin välityksellä tai toimittamalla asiakirja henkilökohtaisesti viranomaiselle.

Suullinen vireillepano
  • Asian suullinen vireillepano on mahdollinen vain, jos viranomainen antaa siihen suostumuksen (HL 19 §). 
  • Suullisesti asia voidaan panna vireille esimerkiksi asioimalla suoraan viranomaisessa, keskustelemalla asiaa käsittelevän virkamiehen kanssa tai ottamalla yhteys viranomaiseen puhelimitse.
  • Suostumus suulliseen vireillepanoon on viranomaisen harkinnassa. 
  • Usein esimerkiksi hakemus on tehtävä etukäteen vahvistettua lomaketta käyttäen, mikä jo ohjaa vireillepanon kirjalliseksi.
  • Myös vireille pantavan asian monimutkaisuus tai ongelmallisuus voi rajoittaa suullista vireillepanoa tai suorastaan estää sen. => Joustava asiointi saattaa kuitenkin merkitykseltään rutiiniluonteisissa ja selvissä tapauksissa puoltaa suullisen vireillepanomahdollisuuden sallimista. 
Esimerkiksi pyyntö saada jäljennös julkisesta asiakirjasta on yleensä sujuvammin esitettävissä suullisesti. Lisäksi on otettava huomioon, että asiakirjan täydentämismahdollisuus (HL 22 §) on käytettävissä myös suullisesti vireille pannuissa asioissa, joissa siis käsittelyn myöhemmissä vaiheissa voidaan esittää kirjallisia vaatimuksia ja selvityksiä.

Viranomaisen suostumus suulliseen vireillepanoon ei edellytä erityistä päätöstä. 
=> Voidaan pitää riittävänä, että viranomainen ryhtyy käsittelemään suullisesti vireille pantua asiaa. Viranomaisen on kirjattava suullisesti esitetty vaatimus ja sen perusteet asiakirjaan (HL 42 §).
Jos taas suullinen vireillepano ei viranomaisen arvion mukaan ole mahdollista, sen on viipymättä ilmoitettava, että asian käsiteltäväksi ottaminen edellyttää kirjallista hakemusta, esitystä tai vastaavaa vireillepanoa.
Lähtökohtana oleva kirjallisen vireillepanon vaatimus ei sellaisenaan ulotu asian käsittelyn
myöhempiin vaiheisiin. 
Viranomainen voi myös kirjallisesti vireille pantua asiaa käsitellessään varata tilaisuuden asian selvittämiseksi tarpeellisten tietojen suulliseen esittämiseen (HL 37.2 §).  Tästä johtuen suullisestikin esitetyt tiedot tai vaatimukset voivat tulla asian käsittelyn pohjaksi. (Mäenpää 2008, 93.)

1.3 Sähköinen vireillepano

Oikeus käyttää sähköistä asiakirjaa

  • Vaatimus vireillepanon kirjallisesta muodosta voidaan täyttää myös toimittamalla viranomaiselle sähköinen asiakirja (L sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 9.1 §). 
  • Sähköisellä asiakirjalla tarkoitetaan kyseisen lain 4 §:n mukaan sähköistä viestiä eli “sähköisellä tiedonsiirtomenetelmällä lähetettyä tarvittaessa kirjalliseen muotoon tallennettavissa olevaa informaatiota”. 
  • Sähköisen asiakirjan käyttömahdollisuus merkitsee, että hallintoasia voidaan panna vireille käyttäen esimerkiksi telekopiota, sähköpostia, sähköistä lomaketta tai muuta tietokoneyhteyttä. 
  • Puhelimitse tapahtuva suullinen viestintä ei sen sijaan kuulu sähköisen asioinnin piiriin, vaan siinä on kysymys suullisesta vireillepanosta.
  • Sähköisen vireillepanon mahdollisuus ei rajoita tai estä asian vireillepanoa perinteisessä kirjallisessa muodossa. Näin ollen sähköinen vireillepano muodostaa ainoastaan vaihtoehdon kirjalliselle vireillepanolle.
  • Sähköisen vireillepanon yhtenä edellytyksenä on, että sähköisesti toimitettu asiakirja on tarvittaessa tallennettavissa kirjalliseen muotoon. 
  • Tallentamiskelpoisuuden vaatimus liittyy hallintomenettelyn dokumentoimisen tärkeyteen. Tästä syystä myös suullisesti esitetty vireillepano on kirjattava asiakirjaan.
Sähköisen vireillepanon muodot
  • Asian vireillepanija ei voi vapaasti valita, käyttääkö hän sähköistä vireillepanokeinoa ja mitä sähköisen vireillepanon keinoista hän käyttää. 
  • Asiakkaan käytettävissä olevat sähköisen vireillepanon muodot riippuvat sen sijaan viranomaisen valmiuksista ottaa vastaan sähköinen asiakirja. 
  • Sähköisen vireillepanon perusedellytyksenä on, että viranomaisella on tarvittavat tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet ottaa vastaan sähköinen asiakirja. Jos tällaiset edellytykset viranomaiselta puuttuvat, sähköinen vireillepano ei ole mahdollinen.
  •  Viranomaisen on sillä olevien riittävien valmiuksien rajoissa tarjottava kaikille mahdollisuus lähettää ilmoittamaansa sähköiseen osoitteeseen tai määriteltyyn laitteeseen viesti asian vireille saattamiseksi tai käsittelemiseksi (5 §). 
  • Jos viranomaisella on riittävät valmiudet ottaa vastaan vain esimerkiksi telefaxina ja sähköpostilla lähetettyjä sähköisiä asiakirjoja, asiaa ei voida panna vireille esimerkiksi sähköisellä lomakkeella. 
  • Jos viranomainen tarjoaa käyttöön sähköisen lomakkeen, jokaisella on oikeus käyttää sitä asiansa vireille panemiseksi. 
  • Käytännössä hallinnon asiakas ei aina voi olla perillä siitä, minkälaisia valmiuksia viranomaisella on sähköisen asiakirjan vastaanottamiseen. Ratkaisevaa  on viranomaisen oma ilmoitus. Viranomaisen on sopivalla tavalla ilmoitettava sähköisessä asioinnissa käytettävät yhteystietonsa (7 §). Tällaista ilmoitusta voidaan samalla pitää tietona siitä, millä tavoin viranomainen pystyy vastaanottamaan sähköisen asiakirjan.
Esimerkiksi viranomaisen asiointia varten ilmoittama sähköpostiosoite merkitsee, että asia
voidaan panna vireille sähköpostitse tuon osoitteen kautta. (Mäenpää 2008, 93.)


Sähköinen allekirjoitus
Jos hallintoasia on pantava vireille allekirjoitetulla asiakirjalla, allekirjoitukseksi hyväksytään
myös sähköinen allekirjoitus. Tällaisen allekirjoituksen on täytettävä sähköisistä
allekirjoituksista annetussa laissa (2003) (23.1.2013) säädetyt vaatimukset. 

Jos tällaista nimenomaista allekirjoitusvaatimusta ei ole säädetty – esimerkiksi hallintolaki ei edellytä allekirjoitusta – sähköistä asiakirjaa ei tarvitse allekirjoittaa, ellei asiakirjan alkuperäisyyttä tai eheyttä ole syytä epäillä. 
Vähimmäisvaatimuksena allekirjoituksen sijasta on kuitenkin, että asiakirjasta käyvät ilmi tiedot, joiden perusteella viranomainen voi ottaa yhteyttä viestin lähettäjään epäillessään sen alkuperäisyyttä tai eheyttä.

1.4 Vireillepanon muodolliset vaatimukset
Muotovaatimusten joustavuus
Asian vireillepano hallintoviranomaisessa edellyttää eräiden muodollisten ja asiallisten
edellytysten täyttymistä. Hallintolaissa säädetään erityisesti yksityisen aloitteesta tapahtuvan vireillepanon edellytyksiä. Vastaavia edellytyksiä on soveltuvin osin perusteltua
noudattaa myös, kun viranomainen panee asian vireille.

Hallintoasia on pantava vireille toimivaltaisessa viranomaisessa, oikeassa muodossa,
riittävästi yksilöitynä ja säädetyn määräajan kuluessa. Näitä vireillepanon edellytyksiä ei
kuitenkaan ole tarkoitettu tiukan kaavamaisesti sovellettaviksi, sillä vireillepanon sääntelyn
tavoitteena ei ole muodollisesti hankaloittaa hallintomenettelyn käynnistämistä.

Hyvään hallintoon kuuluu, että viranomainen on helposti saavutettavissa ja asiointia viranomaisen kanssa ei vaikeuteta yksityiskohtaisin muotovaatimuksin, elleivät ne ole tarpeen oikeusturvasyistä tai tasapuolisen kohtelun takaamiseksi. On myös hallinnon palveluperiaatteen mukaista, että vireillepanon muodossa olevia virheitä tai puutteellisuuksia voidaan menettelyn kuluessa myöhemmin korjata. 
  • Viranomaisen neuvontavelvollisuus koskee myös asian vireillepanoa.

Vireillepanijaa koskevat vaatimukset
Kirjallisessa vireillepanoasiakirjassa on mainittava vireillepanijan nimi sekä tarvittavat
yhteystiedot asian hoitamiseksi (HL 16 §). 
Myös suullisen vireillepanon yhteydessä voidaan edellyttää, että vireillepanija ilmoittaa ainakin nimensä ja yhteystietonsa. 
Koska asiakirjan lähettäjän nimi on ilmoitettava, hallintoasiaa ei ole mahdollista panna vireille nimettömänä. 
=> Tällaista anonyymia asiakirjaa ei käsitellä. 
Yhteystiedoilla tarkoitetaan vireillepanijan postiosoitetta tai muuta osoitetta, josta vireillepanija on tavoitettavissa tai johon voidaan toimittaa asian käsittelyyn liittyviä tiedusteluja ja asiakirjoja. Tällainen osoite voi olla myös sähköpostiosoite tai telekopionumero.

Samoin yhteystietoina voidaan ilmoittaa asiamiehen tai laillisen edustajan yhteystiedot.
Julkisuuslain 13.1 §:n erityissäännöksen mukaan tiedon pyytäjän ei kuitenkaan tarvitse selvittää henkilöllisyyttään, ellei tämä ole tarpeen viranomaisen harkintavallan käyttämiseksi tai sen selvittämiseksi, että pyytäjällä on oikeus saada tieto.

Vireillepanijan on oltava hallintomenettelykelpoinen. Asianosaista koskevissa asioissa
edellytetään myös asiavaltuutta eli oikeutta käyttää asianosaisen puhevaltaa. Näitä puhevallan käyttämiseen kohdistuvia muotovaatimuksia selvitellään jaksossa 6.

Allekirjoitus
Hallintolaki ei edellytä, että vireillepanoasiakirja on allekirjoitettu. Asiakirjan allekirjoittaminen
on tosin yleensä suositeltavaa asiakirjan alkuperäisyyden varmistamiseksi ja ilkivaltaisten vireillepanojen estämiseksi. Erityissäännöksessä on kuitenkin saatettu edellyttää allekirjoitusta. Ellei tällaista erityissäännöstä ole, allekirjoituksen puuttuminen ei estä asian käsittelyä. Se ei myöskään merkitse sellaista puutteellisuutta, että asiakirjaa pitäisi esimerkiksi täydentää hallintolain 22 §:n nojalla.

Vireillepanon muoto
Vireillepanolta ei edellytetä määrämuotoa eikä esimerkiksi tietynlaisen kaavan tai tyylin
käyttämistä. Muodollisesti on riittävää, että vireillepanijan vaatimus perusteineen on
luettavassa ja ymmärrettävässä muodossa. Jos asiakirja kuitenkin on niin epäselvä tai
ylimalkainen, että siitä ei käy ilmi, mitä asia koskee, asia ei tule sen perusteella vireille.
Lähettäjälle voidaan kuitenkin varata tilaisuus täydentää asiakirjaa selventämällä sen
sisältöä. Kuten edellä on todettu kirjallisen ja suullisen muodon lisäksi myös sähköinen
vireillepano voi olla mahdollinen.

Asiakirjan toimittaminen toimivaltaiselle viranomaiselle
Asia on pantava vireille toimittamalla vireillepanoasiakirja viranomaiselle, jolla on toimivalta
sen käsittelyyn ja ratkaisemiseen. Asia  tulee hallintolain 20 §:n mukaan  vireille vasta, kun se on saapunut toimivaltaiseen viranomaiseen, on johdonmukaista edellyttää, että vireillepanoasiakirja toimitetaan samalle viranomaiselle. 
Jos asia on pantava vireille määräajassa, asiakirja on toimitettava toimivaltaiselle viranomaiselle tämän määräajan kuluessa.

Hallintoasian käsittelyyn ja ratkaisuun toimivaltainen viranomainen määräytyy yleensä
asiallista (materiaalista) toimivaltaa koskevien säännösten mukaan. 

Hallintoasioissa toimivallalla tarkoitetaan yleensä toimivaltaa tehdä päätös asiassa. Joidenkin yksittäisten erityissäännösten mukaan vireillepanoasiakirja on kuitenkin toimitettava muulle kuin asian ratkaisevalle viranomaiselle.

Jos hakemus tai muu vireillepano on toimitettu väärälle viranomaiselle, tämä ei voi
tutkia asiaa ylittämättä toimivaltaansa. Viranomainen, jolla ei ole toimivaltaa, ei voi asiallisesti käsitellä siinä vireille pantua asiaa. Asiaa ei kuitenkaan jätetä tutkimatta, jos asiakirja on erehdyksessä toimitettu väärälle viranomaiselle, vaan viranomaisen on viipymättä siirrettävä asia toimivaltaisen elimen käsiteltäväksi (HL 21 §).
Siirtämisessä mahdollisesti kuluva ylimääräinen aika ei kuitenkaan pidennä mahdollisesti
määriteltyä vireillepanon määräaikaa.

1.5 Vireillepanon sisällölliset vaatimukset
Yleiset sisältövaatimukset
Viranomaiselle toimitettavasta vireillepanoasiakirjasta on käytävä ilmi, mitä asia koskee
(HL 16 §). Lisäksi vireillepanijan on ilmoitettava vaatimuksensa ja niiden perusteet (HL
19.1 §). Hakemuksen tai muun vireillepanoasiakirjan sisällölliset perusvaatimukset ovat
siis, että asiaa vireille pantaessa esitetään
• vireille pantavan asian riittävä yksilöinti
• asiaa koskevat sisällölliset vaatimukset
• sisällöllisten vaatimusten perustelut.

Vireillepanon sisällölle asetetut vaatimukset ovat suhteellisen joustavia, sillä vireillepanijalla
on yleensä oikeus jälkikäteen täydentää asiakirjassa olevia puutteita (HL 22 §).
Vireillepanija ei siten menetä puhevaltaansa, vaikka sisällöllisten vaatimusten noudattaminen olisi joltain osin puutteellista.

Asian yksilöinti
Vireille pantava asia on yksilöitävä tuomalla esiin, mitä se koskee. Yksilöintivaatimuksen
keskeisenä tarkoituksena on mahdollistaa sen selvittäminen, että asia on pantu vireille
toimivaltaisessa viranomaisessa ja että vireillepanoa koskevia mahdollisia erityisiä vaatimuksia (määräaika, vireillepanoon oikeutetut) on noudatettu. Riittävää on siten, että asia on esitetty niin selvästi, että sen kohde käy riittävästi ilmi vireillepanoasiakirjasta. Jos
jää epäselväksi, mitä asia koskee, viranomaisen on selvitettävä asiaa vireillepanijalta ja
tarvittaessa neuvottava tätä selventämään vireillepanoasiakirjaa.

Asian yksilöintiä on vielä mahdollista tarkentaa tai rajata käsittelyn aikana. Jos vireille-panolle ei ole asetettu määräaikaa, vireille pantua asiaa voidaan käsittelyn aikana
sisällöllisesti myös laajentaa ja siinä esitettyjä vaatimuksia muuttaa.

Vaatimukset
Vaatimuksella tarkoitetaan vireillepanijan esittämää pyyntöä, että viranomainen tekisi
tietynsisältöisen päätöksen tai ryhtyisi tietynlaiseen toimenpiteeseen. 
Hakemuksessa esimerkiksi pyydetään toimeentulotukea tai ajokorttia ja oikaisuvaatimuksessa viranomaista pyydetään korjaamaan päätöksensä. 
Viranomaiselta voidaan pyytää myös hoitoa tai huoltotoimenpidettä tai puuttumista lainvastaiseen toimintaan.
Vireillepanija voi luopua joistakin vaatimuksistaan tai supistaa vaatimustaan joltain
osin. Hakemus on esimerkiksi osittain tai kokonaan peruutettavissa ennen kuin viranomainen on tehnyt siinä päätöksen. Toisaalta viranomainen voi joltain osin tai kokonaan luopua yksityiseen kohdistamasta, kieltoa tai rajoitusta koskevasta vaatimuksestaan, jos sitä koskevalle päätökselle ei ole riittäviä laillisia perusteita.

Vaatimuksen perusteet
Vireillepanijan on ilmoitettava vaatimuksensa perusteet (HL 19 §). Perusteilla tarkoitetaan
seikkoja, joihin vireillepano perustuu. Sen sijaan vireillepano ei välttämättä edellytä
yksityiskohtaisia tosiasiaperusteluja, sillä viranomaisen on yleensä hankittava asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot ja selvitykset. Asianosaisen on kuitenkin esitettävä selvitystä oman vaatimuksensa perusteista ja muutoinkin myötävaikutettava tällaisen asian
selvittämiseen (HL 31.2 §). Jos vaatimus koskee edun, oikeuden, luvan tai muun hakijalle
myönteisen päätöksen tekemistä, asianosaisella on yleensä velvollisuus esittää riittävät
perusteet sitä koskevalle myönteiselle päätökselle.

Vaatimuksen perusteiden ilmoittaminen ei edellytä asian ratkaisua koskevien oikeudellisten
perusteiden selvittämistä. Sen sijaan viranomaisen on tunnettava asian käsittelyyn ja ratkaisemiseen sovellettava laki viran puolesta. Luonnollisesti ei kuitenkaan ole estettä
sille, että vireillepanija esittää myös oikeudellisia perusteita vaatimuksensa tueksi. 

Oikeudellisesti erityisen monimutkaisissa tai uudenlaisissa asioissa tämä voi olla aiheellistakin, joskaan viranomainen ei ole sidottu tällaisiin vireillepanijan esittämiin oikeudellisiin argumentteihin tai näkökohtiin.

1.6 Vireillepanon toteuttaminen
Asiakirjan toimittaminen asiointiosoitteeseen
Vireillepanoasiakirja toimitetaan asiassa toimivaltaisen viranomaisen asiointiosoitteeseen.
Tämä on osoite, jonka viranomainen on ilmoittanut asiointia varten tai jossa viranomaisen
kirjaamo sijaitsee. Asiointiosoite voi siten olla esimerkiksi postilokero tai katuosoite. Kun
sähköinen vireillepano on mahdollinen, asiointiosoite voi olla myös viranomaisen ilmoittama
telekopionumero, sähköposti- tai verkko-osoite. Vireillepanoa ei sen sijaan voida
toteuttaa esimerkiksi antamalla asiakirja suoraan viranomaisen palveluksessa olevalle
henkilölle tai lähettämällä se tämän henkilön sähköpostiosoitteeseen.

Asiakirjan lähettäjän vastuu
Vireillepanija vastaa siitä, että asiakirja saapuu toimivaltaiselle viranomaiselle. Sama
vastuun määräytymisen periaate koskee muitakin viranomaiselle toimitettuja asiakirjoja,
sillä asiakirja toimitetaan viranomaiselle ”lähettäjän omalla vastuulla” (HL 17.1 §). Myös
sähköinen viesti toimitetaan viranomaiselle lähettäjän omalla vastuulla (L sähköisestä
asioinnista viranomaistoiminnassa 8 §).

Lähettäjän oma vastuu tarkoittaa ensinnäkin sitä, että lähettäjän tehtävänä on selvittää
asian käsittelyyn toimivaltainen viranomainen ja tämän ajantasaiset yhteystiedot.
Vireillepanijan tai muun lähettäjän on toiseksi huolehdittava siitä, että asiakirja saapuu
viranomaiselle. 
Viranomaisella on vastaavasti velvollisuus tiedottaa yhteystiedoistaan ja järjestää asiointi viranomaisessa niin, että asiakirjan toimittaminen viranomaiselle on käytännössä mahdollista ja myös vaivatonta. Viranomaisella on myös velvollisuus huolehtia siitä, että sen käyttämä tietojärjestelmä tai vastaanottolaite pystyy luotettavasti vastaanottamaan sähköisen viestin. 
Viranomaisen yhteystietojen muuttuessa viranomaisen on huolehdittava siitä, että tämä ei aiheuta asiointiongelmia. Vrt. myös KHO 1956 I 14: Postitse saapunut asiakirja katsotaan annetuksi hallintoviranomaiselle, kun ilmoitus sen saapumisesta on jätetty postikonttorissa olevaan, viranomaisen käytettäväksi luovutettuun postilokeroon.

Päätöksessä KHO 2006:21 arvioidaan lähettäjän ja viranomaisen välistä vastuun
jakautumista: Yhtiö A oli hakenut verkkotunnusta sähköisellä hakemuksella, joka ei kuitenkaan Viestintäviraston palveluautomaatiojärjestelmässä ilmenneen virheen takia tullut aikanaan viraston henkilökunnan tietoon. Jälkikäteen suoritetun tutkimuksen perusteella oli selvitetty, että A oli ollut verkkotunnuksen ensimmäinen hakija. Virasto oli vastuussa käyttämänsä tietojärjestelmän toimivuudesta ja luotettavuudesta. Haettu verkkotunnus olisi A:n ensin saapuneen lainmukaisen hakemuksennojalla tullut myöntää sille.

Asiakirjan lähettäjän oma vastuu merkitsee kolmanneksi, että lähettäjä myös kantaa
mahdolliset asian käsittelyyn liittyvät haitalliset seuraamukset, jotka johtuvat siitä, että
asiakirja ei saavu viranomaiseen ajoissa tai lainkaan tai että asiakirja on vahingoittunut
lähetyksen aikana. 
=> Tällainen haitallinen seuraamus on etenkin asian jääminen tutkimatta, jos vireillepanoasiakirja saapuu määräajan jälkeen. 
On huomattava, että lähettäjän vastuuta ei tältä osin poista tai vähennä se, että asiakirjan saapumatta jäämisen syynä ovat esimerkiksi posti- tai teleliikenteen häiriöt. 
Sen sijaan yksinomaan viranomaisesta johtuvat vastaanoton tekniset tai tosiasialliset esteet, poistavat yleensä lähettäjän vastuun (ks. edellä KHO 2006:21).
Ylivoimainen este voi lisäksi olla perusteena määräajan palauttamiselle (ks. jakso 2.4).

Hallintolaki ei sääntele vastuunjakoa lähettäjän ja lähetyksen tosiasiallisen toteuttajan,
esimerkiksi posti- tai viestintäyrityksen, välillä. 
Asiaa määrittelevät muun muassa postipalvelulaki, vahingonkorvauslaki ja asiaa koskevat sopimusperusteiset vastuujärjestelyt.

2 Määräajat vireillepanossa ja asian käsittelyssä
Hallintomenettelyyn kohdistuu lähinnä kolmentyyppisiä määräaikoja. Ne koskevat asian
vireillepanoa, selvittämistä ja asian käsittelyä. Kullakin määräaikatyypillä on toisistaan
jonkin verran poikkeavat oikeudelliset vaikutukset.

Menettelyä koskevat määräajat ovat osittain lakisääteisiä, osittain viranomaisen itse
asettamia. Määräajan täsmällinen päättymisajankohta on tarpeen ilmoittaa määräaikaa
määrättäessä, jotta voidaan varmistaa asiakkaiden menettelyllisten oikeuksien toteutuminen
ja asianmukainen käsittely.

2.1 Vireillepanon määräaika
Määräajat määritellään erikseen
Hallintomenettelyssä ei ole yleistä vireillepanon määräaikaa. Useimmiten asian vireillepanoa
ei ole lainkaan sidottu määräaikaan. Esimerkiksi rakennus- tai ympäristölupaa voi hakea milloin tahansa. Sikäli kuin määräaikaa on noudatettava, se vaihtelee eri asioissa.
Määräaika voi olla määritelty lakisääteisesti tai viranomaisen omalla päätöksellä.
Esimerkiksi veroilmoitus on tehtävä tai korjattu veroilmoitus palautettava määräaikaan
mennessä ja viran hakuaika on määriteltävä virkaa haettavaksi ilmoitettaessa. Erilaisten
EU:n rakennerahasto-, elinkeino- ja tilatukien hakemiseen kohdistuu niin ikään säädännäisiä
määräaikoja.

Määräajan noudattaminen
Jos vireillepanolle on määritelty määräaika, asiakirjan lähettäjän on huolehdittava siitä,
että asiakirja saapuu viranomaiseen määräajassa toimittamistavasta riippumatta. Lähettäjällä on myös vastuu siitä, että asiakirja tulee ajoissa perille. Viranomaisen on kuitenkin huolehdittava asiakirjan vastaanottamisesta niin, että määräaikaa on mahdollista noudattaa.

Määräajan noudattaminen edellyttää, että asia pannaan vireille viimeistään määräajan
viimeisenä päivänä ennen viraston aukioloajan päättymistä (L säädettyjen määräaikain
laskemisesta 6.1 §). Valtion hallintovirastot ovat yleensä avoinna arkipäivinä kello 8.00–
16.15, joskin tästä säännönmukaisesta aukioloajasta voidaan myös poiketa (A valtion
virastojen aukiolosta 1994/332). Kuntien virastoista ei ole vastaavia yleisiä säännöksiä,
joten ne määräytyvät kunta- tai toimielinkohtaisesti. Asiakirjan toimittamiselle voidaan
asettaa myös erityinen määräaika.

Vireillepanoa koskeva määräaika on luonteeltaan sitova ja ehdoton. Tällaisen määräajan
jälkeen eli myöhässä toimivaltaiseen viranomaiseen tullut asia on jätettävä tutkimatta.
Asiaa käsittelevän viranomaisen on myös selvitettävä määräajan noudattaminen viran
puolesta ennen kuin se ryhtyy käsittelemään asiaa. Myöhästyminen asian vireillepanossa
on joissain tapauksissa kuitenkin korjattavissa, sillä vireillepanolle asetettu määräaika voi
erityisestä syystä olla palautettavissa muun muassa lakisääteistä avustusta koskevassa
asiassa. (HLL 62 §). Erityissäännös saattaa lisäksi oikeuttaa viranomaisen käsittelemään
myös myöhässä tulleen hakemuksen.

Jos asiakirja on toimitettu väärälle viranomaiselle, sen siirtäminen toimivaltaiselle viranomaiselle ei pidennä määräaikaa. Tällaisessakin tapauksessa vireillepanon määräaikaa on noudatettu vain, jos toimivaltainen viranomainen saa asiakirjan määräajan kuluessa (HL 21.3 §).

Vireillepanon määräaika on voitu määritellä myös niin, että asiat käsitellään niiden
saapumisjärjestyksessä tai että oikeus etuuden saamiseen alkaa hakemuksen tekemisestä
taikka että hakemus voidaan tehdä aikaisintaan tiettynä aikana. Edellä selostettuja määräajan perusteita noudatetaan soveltuvin osin myös tällaisten määräaikojen yhteydessä.

EU-oikeuden määräajat
EU-oikeuden toteuttamisessa noudatetaan Suomen lainsäädännön mukaisia määräaikoja,
ellei asiasta säädetä toisin EU-oikeuden normissa. Hallintoasian vireillepanoa ja käsittelyä
koskeviin määräaikoihin liittyvä EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntö pitää lähtökohtana
kansallisia määräaikanormeja. Edellytyksenä on kuitenkin, että kansallista määräaikanormia
ei sovelleta diskriminoivasti eikä siten, että se estää EU-oikeuden tehokkaan toteuttamisen.
Esimerkiksi EU-tukea koskevan hakemuksen vireillepanossa on voitu edellyttää, että
kirjallisesti ja sähköisesti tehtyjen hakemusten välillä ei tehdä eroa. Tällöin esimerkiksi
viikonloppuna viranomaiselle saapuneet sähköiset hakemukset on vireillepanoa arvioitaessa
rinnastettava ensimmäisenä työpäivänä viikonlopun jälkeen saapuneisiin kirjallisiin
hakemuksiin.

KHO 1984 II 40: Viranhakuilmoituksen mukaan hakemukset tuli toimittaa sairaalan postilokeroon.
Kun postilokeroa ei ollut tyhjennetty hakuajan päättyessä ja hakemus oli lokerossa
sitä hakuajan jälkeen ensi kertaa tyhjennettäessä, hakemusta ei voitu katsoa hakuajan jälkeen tehdyksi. Ks. vastaavasti KHO 2006:21, jonka mukaan viranomainen vastaa siitä, että sähköinen viesti voidaan vastaanottaa luotettavasti.

2.2 Asian selvittämiseen liittyvät määräajat
Myös asian selvittämiseen voi liittyä määräaikoja. Esimerkiksi asian käsittelyyn liittyvän
selvityksen esittämistä koskevassa selvityspyynnössään viranomaisen on asetettava
riittävä määräaika (HL 33 §). Samoin asianosaisen kuulemiselle on varattava määräaika
(HL 36 §).

Asian selvittämiseen liittyvät määräajat ovat yleensä joustavia ja ohjeluonteisia.
Esimerkiksi asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista ja selvityksen esittämistä varten
asetettua määräaikaa voidaan yleensä asianosaisen pyynnöstä pidentää. Tällaisen
määräajan jälkeenkin voidaan esittää selvitystä ja täydentää asiakirjaa. Viranomaisella
on velvollisuus ottaa tällainen selvitys tai täydennys huomioon niin kauan kuin asian
selvittäminen on käynnissä.


2.3 Asian käsittelyaikaa koskevat määräajat
Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi ilman aiheetonta viivytystä (PL 21.1 §).
Tätä perusoikeutta toteuttavat, viivytyksetöntä käsittelyä tehostavat määräajat ovat vähitellen yleistymässä. Ne kohdistuvat viranomaiseen, ja niiden perusidea on määritellä
asian käsittelyn enimmäisaika. Jos viranomainen laiminlyö sitä velvoittavan määräajan
noudattamisen, asianosaiselle ei voi aiheutua haitallisia seuraamuksia. Tämän vuoksi
viranomaisen katsotaan asiaa koskevien erityissäännösten mukaan yleensä tehneen
asianosaisen vaatimuksen hyväksyvän päätöksen, kun käsittelyn määräaika on kulunut
viranomaisen saamatta aikaan ratkaisua yhden kuukauden enimmäisaikaa. Tällaisia ovat tilanteet, joissa asiakirjoja on esimerkiksi pyydetty paljon tai niihin sisältyy salassa pidettäviä osia, joiden erottaminen julkisesta tiedosta on työlästä.(ks. käsittelyn määräajoista myös jakso V.2.2).

Merkittävä erityissäännös käsittelyn enimmäisajasta sisältyy julkisuuslain 14 §:n 4
momenttiin, jonka mukaan asiakirjan antamista koskeva asia on käsiteltävä viivytyksettä
ja tieto julkisesta asiakirjasta on yleensä annettava mahdollisimman pian, viimeistään
kuitenkin kahden viikon kuluessa siitä, kun viranomainen on saanut asiakirjan saamista
koskevan pyynnön. Lähtökohtana on siten oikeus saada pyydetty tieto tai asiakirja mahdollisimman pian. Käytännössä tämä tarkoittaa asiakirjan antamista heti tai muutaman
työpäivän kuluessa. Näin on meneteltävä etenkin silloin, kun pyydetty yksittäinen asiakirja
on kokonaisuudessaan julkinen. Vaikeammissa tapauksissa sovelletaan kuitenkin
Muun muassa komission suoria tukia koskevan asetuksen (796/2004) 18 artiklan mukaan
muuten kuin sähköisesti ja sähköisesti hakemuksensa toimittaneiden viljelijöiden välillä ei saa esiintyä minkäänlaista syrjintää.

2.4 Määräajan palauttaminen
Perusteet määräajan palauttamiselle
Jos asiakirjan lähettäjä ei ole pystynyt toimittamaan asiakirjaa viranomaiselle määräajan
kuluessa, myöhästyminen saattaa olla korjattavissa siten, että määräaika palautetaan.
Määräajan palauttamisen yleisenä edellytyksenä on, että laillinen este tai muu erittäin
painava syy on estänyt määräajan noudattamisen (HLL 61 §). Toimivalta määräajan palauttamiseen kuuluu korkeimmalle hallinto-oikeudelle. Laillinen este johtuu sairaudesta tai yleisen liikenteen keskeytymisestä (HLL 78 § ja OK 12:28). Esimerkiksi asiakirjan lähettäjän äkillinen sairauskohtaus, posti- tai teleliikenteeseen kohdistuva lakko tai poikkeukselliset sääolosuhteet, voivat aiheuttaa laillisen esteen. Muu erittäin painava syy voi johtua muun muassa viranomaisen viivyttelystä tai lähettäjälle annetuista olennaisen virheellisistä menettelyneuvoista.

Palautettavat määräajat
Määräajan palauttamisen kohteena hallintomenettelyssä voi olla vain lakisääteinen määrä-aika hakemuksen tai muun toimenpiteen vireillepanoa varten. Palauttamisen kohteena voi siten olla muun muassa julkisista varoista suoritettavan lakisääteisen rahasuorituksen hakemiselle asetettu määräaika. Tällaisia ovat esimerkiksi hakuajat, jotka koskevat lakiin perustuvaa valtionavustusta, ansioturvaa tai aravalainaa. Myös oikaisuvaatimuksen teke-mistä koskeva määräaika voidaan palauttaa.
Materiaalisia määräaikoja, kuten hakuaika virkaan tai oppilaitokseen, ei ole katsottu
mahdolliseksi palauttaa edes painavista syistä. Tosin niiden palauttamiselle ei ole myöskään
suoranaista oikeudellista estettä.

KHO 1980 II 79: Menetetty määräaika palautettiin opiskelijavalintaa koskevan oikaisupyynnön tekemiseksi.

KHO 8.1.2002 T 32: Määräaika veronhuojennushakemuksen tekemiseen ei ollut palautuskelpoinen, kun hakemus ei huojennuksen harkinnanvaraisuus huomioon ottaen
koskenut lakiin perustuvaa rahasuoritusta julkisista varoista.

Määräajan palauttamista on haettava viimeistään vuoden kuluessa määräajan päättymisestä, mutta erityisen painavista syistä vielä tämän jälkeenkin. Jos hakemuksen perusteena on laillinen este, hakemus on kuitenkin tehtävä 30 päivän kuluessa esteen lakkaamisesta.

Samalla kun määräaika palautetaan, määrätään yleensä uusi määräaika, jonka kuluessa
asia on pantava uudestaan vireille. Ks. menetetyn määräajan palauttamisen edellytyksistä Hallberg ym. 1997, 380 ss.; Mäenpää 2007, 612 ss.


3 Asiakirjan siirtäminen toimivaltaiselle viranomaiselle
3.1 Siirtämisen edellytykset
Vain toimivaltainen viranomainen voi käsitellä asian
  • Hallintoasia on pantava vireille toimivaltaisessa viranomaisessa, sillä vain asian käsittelyyn toimivaltainen viranomainen voi käsitellä ja ratkaista asian. 
  • Jos hakemus tai muu vireillepanoasiakirja tai niihin liittyvä asiakirja on toimitettu väärälle viranomaiselle, tämä ei siis voi tutkia asiaa ylittämättä toimivaltaansa. 
  • Esimerkiksi rakennusluvan myöntäminen on yleensä kunnan rakennuslautakunnan tehtävänä, lupahakemusta ei voida tehdä koululautakunnalle – tai sitä ei voida siellä ainakaan asiallisesti tutkia ja ratkaista. 
  • Toimivaltainen viranomainen määräytyy ensisijaisesti asiallista toimivaltaa eli viranomaisen tehtäviä koskevien säännösten mukaan.

  • Jos asiakirja on erehdyksestä toimitettu väärälle viranomaiselle, sen siirtäminen toimi-valtaisen viranomaisen käsiteltäväksi on viranomaisen yleinen velvollisuus (HL 21 §).
  • Siirtovelvollisuus koskee mitä tahansa viranomaiselle toimitettua asiakirjaa. 
  • Velvollisuus ei rajoitu vain hakemuksiin tai vastaaviin vireillepanoasiakirjoihin, vaan myös asian käsittelyn yhteydessä esitetty selvitys, esitys tai vaatimus on siirrettävä oikealle viranomaiselle vastaavin perustein. 
  • Siirtovelvollisuus koskee myös viranomaiselle erehdyksessä toimitettua sähköistä asiakirjaa.

Erehtyminen siirron perusteena
  • Asiakirjan siirtämistä koskevan velvollisuuden syntyminen edellyttää, että väärän viranomaisen valinta on aiheutunut erehdyksestä. 
  • Erehtymisen mahdollisuutta arvioitaessa on merkitystä muun muassa vireillepanijan koulutuksella ja asian laadulla. 
  • Koska hallintokoneisto on suhteellisen monimutkainen ja tavallinen hallinnon asiakas tuntee huonosti toimivalta- ja tehtävämäärittelyjä, erehtyminen on monesti ymmärrettävää. 
  • Viranomainen voi kuitenkin jättää toimivaltaansa kuulumattomana tutkimatta asiakirjan, jos sen lähettäjän olisi kohtuudella pitänyt tietää oikea viranomainen. 
  • Esimerkiksi, jos viranomainen on  yksiselitteisesti ilmoittanut osoitteen, johon virkaa tai avustusta koskeva hakemus on toimitettava, hakemuksen toimittaminen täysin muulle viranomaiselle ei yleensä voi johtua erehdyksestä. Vastaavasti esimerkiksi paikkakunnalla toimivan rakennusyrittäjän voidaan edellyttää tietävän, mikä lautakunta ratkaisee rakennuslupaasiat. 
  • Koululautakunnan ei siten välttämättä tarvitse siirtää rakennusyrittäjän sille osoittamaa rakennuslupahakemusta rakennuslautakunnalle, vaan tuollainen hakemus voidaan myös jättää tutkimatta.

3.2 Siirron toteuttaminen
Siirtomenettely
Viranomaisen on toteutettava siirtovelvollisuutensa siirtämällä asiakirja oma-aloitteisesti
ja viipymättä toimivaltaiseksi katsomalleen viranomaiselle. Asiakirjan siirtämisestä on
joka tapauksessa ilmoitettava sen lähettäjälle.

Jos viranomaisten työnjako on esimerkiksi määritelty hyvin epäselvästi ja tulkinnanvaraisesti, yksiselitteisen oikeaa viranomaista on ehkä vaikea nopeasti löytää. Tällöinkin on ripeästi pyrittävä selvittämään, mikä elin on toimivaltainen asiaa käsittelemään, sillä viranomainen ei hallintolain 21 §:n mukaan voi yleensä jättää asiakirjaa siirtämättä. Toimivaltaisen viranomaisen löytämiseen on tällöinkin varattava kohtuullinen aika.

Siirtoa koskevan päätöksen tekee viranomainen, jolle asiakirja on toimitettu. Jos asiakirja
on erehdyksessä toimitettu suoraan viranomaisen palveluksessa olevalle henkilölle,
siirrosta päättää tällöinkin viranomainen. Mikäli viranomainen, esimerkiksi kunnallinen
lautakunta, on kuitenkin siirtänyt päätösvaltaansa viranhaltijalle tai monijäseniselle
toimielimelle, viranhaltija tai toimielin päättää asiakirjan siirrosta. Siirtosäännös ei suoranaisesti koske viranomaisen sisäistä toimivallan jakoa. On kuitenkin selvää, että virkamiehen, jolle on erehdyksessä toimitettu hänen virkatehtäviinsä kuulumaton asiakirja, on viipymättä siirrettävä asiakirja sille virkamiehelle tai toimielimelle, jonka käsiteltäväksi se viranomaisen sisällä kuuluu.

Kun asiakirja siirretään toimivaltaiseksi arvioidulle viranomaiselle, siirtävä viranomainen
ei asiallisesti tutki asiaa, eikä sen tutkimatta jättämisestä myöskään tarvitse tehdä erillistä päätöstä. (Estettä tutkimatta jättämisen toteavalle päätökselle ei ole.)

Siirtämisen vaikutus määräaikaan
Siirtämisessä kuluva aika ei pidennä asiakirjan toimittamiselle mahdollisesti määriteltyä
määräaikaa. Tällaista määräaikaa katsotaan noudatetun, jos toimivaltainen viranomainen
saa asiakirjan määräajassa (HL 21.3 §).

Toimivaltariidat
Muodollisesti arvioiden viranomainen, jolle asiakirja on siirretty, ei ole sidottu siirtävän
viranomaisen arvioon. Jos se katsoo siirtävän viranomaisen erehtyneen toimivaltaisuutta
koskevassa arviossaan, sen on siis siirrettävä asiakirja edelleen kolmannelle, toimivaltaiseksi katsomalleen viranomaiselle. Siirretyn asiakirjan saanut viranomainen voi myös jättää sille siirretyn asiakirjan tutkimatta, jos se katsoo, että asia ei kuulu sen toimivaltaan.

Asianmukaiseen menettelyyn ei  kuulu, että asiakirjoja siirretään toistuvasti viranomaiselta toiselle, vaan toimivaltainen viranomainen on epäselvässä tapauksessa selvitettävä viran puolesta.

Jos toimivallasta syntyy epäselvyyttä useiden viranomaisten välillä, joustavin menettely
on, että viranomaiset pyrkivät keskenään neuvotellen selvittämään epäselvyyden.
Ylemmälle viranomaiselle kuuluu säännönmukaisesti alempiin elimiin kohdistuva valvontavalta, ja myös epäselvä toimivalta voidaan saattaa sen arvioitavaksi. Esimerkiksi saman hallinnonalan virastojen välisen epäselvyyden voi arvioida hallinnonalan ministeriö ja

kunnan hallinnossa kunnanhallitus. Valtioneuvosto ratkaisee pääministerin esityksestä
erimielisyyden siitä, minkä ministeriön käsiteltäväksi jokin asia kuuluu. Jos toimivaltaa
ei ole nimenomaisesti määritelty millekään valtion viranomaiselle, toimivalta kuuluu
valtioneuvostolle. Sillä on perustuslain 65.1 §:n mukaan yleistoimivalta hallintoasioissa.

Oikeusturva siirtotilanteissa
Asiakirjan siirtämistä koskeva toimi ei sellaisenaan ole valituskelpoinen hallintopäätös, mutta päätös jättää asiakirja tutkimatta sillä perusteella, että se on toimitettu väärälle
viranomaiselle, on yleensä valituskelpoinen. Tämä ei kuitenkaan koske esimerkiksi kantelua, johon annettuun päätökseen ei muutenkaan voi hakea muutosta. Jos asianosainen katsoo, että asiakirja on siirretty väärälle viranomaiselle, tämän viranomaisen tekemään asiaratkaisuun voidaan hakea muutosta myös sillä perusteella, että viranomaisella ei ole ollut toimivaltaa ratkaista asiaa. Tässä yhteydessä siis siirron lainmukaisuus voidaan saattaa oikeudellisesti arvioitavaksi.

4 Asiakirjan täydentäminen
4.1 Oma-aloitteinen täydentäminen
Täydentämisen sisältö
Kun hallintoasia pannaan vireille, on esitettävä selvitykset ja muut asiakirjat, jotka ovat
asian käsittelyn edellytyksenä. Esimerkiksi luvanhakijan on esitettävä selvitys siitä, että
luvan myöntämiselle on riittävät edellytykset. Selvitystä sisältävissä asiakirjoissa olevia
muodollisia ja sisällöllisiä puutteita voidaan kuitenkin asian tultua vireille ja sen käsittelyn
edetessä korjata. Samalla esitettyä selvitystä voidaan täydentää. Niinpä viranomaiselle
voidaan asian jo tultua vireille toimittaa tieto tai liite, joka säännöksessä tai määräyksessä
on edellytetty esitettäväksi. Oikeuskäytännössä on katsottu mahdolliseksi myös oikaista
hakemuksessa ollut virheellinen tieto tai puutteellinen selvitys.

Hallintolain 22 §:n 3 momentin mukaan asianosainen voi oma-aloitteisesti täydentää
hakemustaan tai muuta asian käsittelyä varten toimittamaansa asiakirjaa. Asianosainen
voi käsittelyn kuluessa toimittaa viranomaiselle muitakin asian ratkaisemisen kannalta
tarpeellisia asiakirjoja.

Täydentäminen ja määräajat
Asiakirjan täydentäminen ei pidennä määräaikaa, joka asian vireillepanolle mahdollisesti
on asetettu. Asian vireillepanolle asetettu määräaika voi siten rajoittaa oma-aloitteisen
täydentämismahdollisuuden laajuutta. Esimerkiksi koulutuspaikkaa tai virkaa haettaessa
vaadittavat todistukset ja tiedot on esitettävä hakuajan kuluessa. Näitä tietoja ja todistuksia
voidaan täydentää hakuajan kuluttuakin. Koska hakijan kelpoisuus kuitenkin arvioidaan
hänellä hakuajan päättymisajankohtana olevan pätevyyden mukaan, hakija saa täydentää
hakemustaan vain sellaisilla todistuksilla, jotka osoittavat ennen hakuajan päättymistä
saavutettua kelpoisuutta.

Kelpoisuusvaatimukseksi asetettu kielitaito on kelpoisuuden arviointiajankohdan suhteen
poikkeus. Virkaa täytettäessä tai muuhun palvelussuhteeseen otettaessa otetaan
nimittäin huomioon myös sellainen hakija, joka on osoittanut vaaditun kielitaidon hakuajan päätyttyä (Laki julkisyhteisöjen henkilöstöltä vaadittavasta kielitaidosta 8§). Edellytyksenä on kuitenkin, että tämä ei viivytä asian käsittelyä, joten kielitaitoa koskeva kelpoisuus on täydennettävä suhteellisen nopeasti hakuajan päätyttyä. Jos asian vireillepanolle ei ole asetettu määräaikaa, asiakirjojen oma-aloitteiselle täydentämiselle ei ole vastaavanlaisia esteitä tai rajoituksia. Vaikka esimerkiksi sosiaalituen tai rakennusluvan saamisen edellytykset joltain osin jäisivätkin täyttymättä sitä haettaessa, edellytykset voidaan täyttää myöhemmin hakemusta käsiteltäessä. Hakija voi vastaavasti täydentää esimerkiksi ansiotulojaan, lujuuslaskelmia tai rakennusmateriaaleja koskevia tietoja asian ollessa vireillä.

4.2 Tilaisuuden varaaminen täydentämiseen
Viranomaisen täydentämiskehotus
Hallintolain 22 §:n 1 momentin mukaan viranomaisella on velvollisuus oma-aloitteisesti
tarjota asiakirjan toimittaneelle tilaisuus poistaa asiakirjassa oleva puutteellisuus.
Jos viranomaiselle toimitettu asiakirja on puutteellinen, viranomaisen on kehotettava
lähettäjää täydentämään asiakirja. Tällainen täydennettävä puutteellisuus koskee yleensä
päätöksenteon edellytyksenä olevaa tietoa tai selvitystä. Puutteellisuus voi olla myös
asiakirjan muodossa, esimerkiksi siinä, että asiakirja on laadittu muulla kuin viranomaisen
käyttämällä käsittelykielellä.

KHO 1998:50: Konkurssipesän pesänhoitaja jätti hakemuksen palkkaturvan saamiseksi
työvoimapiirin toimistoon 18.6.1996 puutteellisena. Toimiston olisi tullut varata tilaisuus täydentää hakemusta työntekijäin valtakirjoin sekä varata tilaisuus poistaa asianmukaista lomaketta koskeva puute. Työvoimapiirin toimisto ei ollut varannut
täydentämismahdollisuutta. Palkkaturvavaatimuksen oli siten katsottava tulleen vireille
18.6.1996 eli säädetyssä määräajassa.

KHO 1986 A II 8: Lääninhallitukselle tehty hakemus oli tarkoittanut yhtiön varsinaisessa
yhtiökokouksessa ehdotetun ylimääräisen tilintarkastajan asettamista. Lääninhallituksen
oli ollut huolehdittava siitä, että asia saatiin riittävästi selvitetyksi.
Tämän vuoksi lääninhallituksella oli ollut oikeus varata osakkeenomistajalle tilaisuus
hakemuksessa olleen virheellisen lainkohdan oikaisemiseen.
Viranomaisen on esitettävä täydentämiskehotus heti kun selvityksen vajavaisuus tai muu
puute käy ilmi. Samalla täydentämiselle on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika (HL 33.1 §). Tällaisen määräajan on oltava kohtuullinen asian laadun ja sisällön
kannalta. Määräaikaa voidaan lisäksi asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se on tarpeen

asian selvittämiseksi. Viranomaisen on myös ilmoitettava, miten asiakirjaa on täydennettävä. Tällainen ilmoitus sisältää maininnan esimerkiksi siitä, mitkä tiedot tai selvitykset puuttuvat asiakirjasta tai siitä, millä kielellä asiakirja on laadittava.

Täydentämiselle varatun määräajan riittävyyttä on arvioitu päätöksessä KHO 2007:15:
Ulkomaalaisviraston lähetettyä 24.1.2005 kansalaisuusasiassa hakijalle kielitaitoedellytystä
koskevan täydennyspyynnön hakija ilmoitti virastolle, että hän suorittaa kielitutkinnon
9.4.2005. Tämän jälkeen Ulkomaalaisvirasto ilmoitti hakijalle 18.2.2005, että vaadittu kielitodistus tuli toimittaa 23.3.2005 mennessä. Hakijan jätettyä vaaditun todistuksen toimittamatta tuohon ajankohtaan mennessä Ulkomaalaisvirasto ratkaisi asian 7.4.2005 ja hylkäsi hakemuksen. Hakija liitti hallinto-oikeuteen tekemäänsä valitukseen 9.4.2005 päivätyn todistuksen osallistumisesta yleisten kielitutkintojen suomen kielen testiin ja testin hyväksytystä suorittamisesta. Kun hakijan pyyntö määräajan jatkamiseksi osallistumiselle seuraavaan yleiseen kielitutkintoon oli hylätty, ei viraston täydennyspyynnössä lisäselvityksen esittämiselle hallintolain 22 §:n nojalla asettama määräaika ollut riittävä suhteessa hallintolain 33 §:n vaatimukseen määräajan kohtuullisuudesta asian laatuun ja sisältöön nähden. Hallinto-oikeuden oli siten tullut palauttaa asia Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi. Samoin KHO 2007:14.

Täydentämiskehotuksen noudattamatta jättäminen voi johtaa asianosaiselle kielteiseen
päätökseen. Asiakirjojen täydentämisen laiminlyönti ei nimittäin siirrä selvitysvelvollisuutta
viranomaiselle, kun kysymys on asianosaisen esittämästä hakemuksesta tai muusta
vaatimuksesta. Jos asianosainen ei siis asetetussa määräajassa tai joka tapauksessa ennen päätöksentekoa täydennä puutteellisia asiakirjoja, asia voi tämän vuoksi jäädä riittävästi selvittämättä. Mikäli esimerkiksi hakemuksen tueksi ei täydennysmenettelys-säkään esitetä riittävää selvitystä, viranomainen voi tämän vuoksi hylätä hakemuksen.

KHO 2007:13: Ulkomaalaisviraston kansalaisuusasiassa hakijalle 1.12.2004 lähettämän
kielitaitoedellytystä koskevan täydennyspyynnön katsottiin täyttäneen hallintolain
22 §:ssä säädetyt vaatimukset. Hakijan saatua riittävän ajan lisäselvityksen esittämiselle Ulkomaalaisvirasto oli 12.1.2005 antamallaan päätöksellä voinut hylätä kansalaisuushake-muksen, kun sen päätöksentekohetkeen mennessä ei ollut esitetty kansalaisuuslain 17 §:n mukaista selvitystä kielitaitoedellytyksen täyttymisestä.

Täydentämisen tarpeettomuus
Viranomaisella ei ole velvollisuutta varata lähettäjälle tilaisuutta asiakirjan täydentämiseen,
jos täydentäminen on tarpeetonta asian ratkaisemiseksi. Täydentäminen on tarpeetonta
esimerkiksi vähäisen, lopulliseen ratkaisuun vaikuttamattoman, puutteen vuoksi tai jos on täysin selvää, että hakemus tulee hylättäväksi puuttuvien edellytysten vuoksi. Asiakirjaa ei myöskään tarvitse täydentää allekirjoituksella, jos siinä on tiedot lähettäjästä, eikä asiakirjan alkuperäisyyttä ja eheyttä ole syytä epäillä (HL 22.2 §). Tosin hallintolaissa ei varsinaisesti myöskään edellytetä, että vireillepanoasiakirja on allekirjoitettu.

5 Asian vireilletulo ja vireilletulon oikeusvaikutukset
Hallintoasian vireilletulon määrittely vaikuttaa viranomaisen käsittelyvelvollisuuden alkamiseen. Sillä on merkitystä myös käsittelyaikaa mahdollisesti koskevan sääntelyn kannalta. Asian viivytyksetöntä käsittelyä (HL 23.1 §) arvioidaan niin ikään asian vireilletulosta lähtien.

5.1 Vireilletulon ajankohta
Vireilletulon perusteet
Hallintoasian vireilletulon ajankohdan kannalta on ratkaiseva kirjallisen vireillepanoasiakirjan
saapuminen viranomaiselle. Asia tulee nimittäin viranomaisessa vireille, kun vireillepano-asiakirja on saapunut toimivaltaiseen viranomaiseen (HL 20 §). Jos asian vireillepanolle on asetettu määräaika, asia tulee kuitenkin vireille vain, jos asiakirja on saapunut toimi-valtaiselle viranomaiselle määräajan kuluessa. Mikäli asiakirja on toimitettu väärälle viran-omaiselle, se tulee vireille vasta, kun asiakirja on saapunut toimivaltaiselle viranomaiselle.

Vireilletulon ajankohta määräytyy kuitenkin toisin, jos asia on viranomaisen suostumuksella
pantu vireille suullisesti. Ratkaisevaa ei tällöin ole se, milloin suullinen vaatimus
perusteineen on esitetty viranomaiselle, vaan se, milloin käsittelyn aloittamiseksi tarvittavat tiedot on kirjattu. On selvää, että tällainen kirjaus on tehtävä mahdollisimman ripeästi.
Hallintolakiin ei sisälly säännöstä viranomaisen omasta aloitteesta vireille paneman
asian vireilletulosta. Esimerkiksi ympäristön pilaamiskieltoa, yleiskaavaa tai perusteet-tomasti suoritetun tuen takaisinperintää koskevan asian vireilletuloa ei näin ollen ole erikseen määritelty. Lähtökohtana voidaan pitää, että viranomaisaloitteinen asia tulee
vireille, kun viranomainen ryhtyy sitä valmistelemaan. Koska viranomaisen on pidettävä
luetteloa myös sen käsiteltäväksi otetuista asioista (JulkL 18.1 §), viranomaisen aloitteesta
vireille tullut asia on yleensä kirjattava diaariin tai vastaavaan asialuetteloon. Tällaiseen
kirjaukseen on sisällytettävä myös maininta asian vireilletulon ajankohdasta.

Asiakirjan saapumisajankohta
Asiakirjan saapumispäivänä pidetään hallintolain 18 §:n 1 momentin mukaan päivää, jona
asiakirja on annettu viranomaiselle. Tällä tarkoitetaan ensisijaisesti asiakirjan saapumista
viranomaisen kirjaamoon tai vastaavaan asiointitoimipisteeseen postin tai lähetin välityksellä
tai lähettäjän suoraan toimittamana. Jos asiakirja on annettava viranomaiselle määräajassa, se on toimitettava viranomaiselle viimeistään määräajan viimeisenä päivänä, ennen viraston aukioloajan päättymistä (L säädettyjen määräaikain laskemisesta 6.1 §) tai viranomaisen asettamaa erityistä määräaikaa. Jos asiakirja on lähetetty viranomaisen ilmoittamaan postilokero-osoitteeseen tai vastaavaan postiyrityksen osoitteeseen, sen saapumispäivänä pidetään päivää, jolloin se on tullut postilokeroon tai jolloin viranomaiselle on tullut ilmoitus lähetyksen saapumisesta.
Postileiman päiväys tai vastaava lähettämisajankohtaa ilmaiseva tieto ei siis vaikuta näin
lähetetyn asiakirjan saapumisajankohdan määräytymiseen.

Sähköisen viestin saapumisajankohta
Sähköisesti vireille pantu asia tulee vireille, kun sähköinen asiakirja on viranomaisen
käytettävissä viranomaisen vastaanottolaitteessa tai tietojärjestelmässä siten, että viestiä
voidaan käsitellä (L sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 10 §). Sähköisen asiakirjan on siten oltava luettavassa muodossa tai se on ainakin voitava saattaa luettavaan
muotoon, jotta se on viranomaisen käytettävissä. Jos tästä saapumisajankohdasta ei ole
selvitystä, sähköisen viestin katsotaan saapuneen viranomaiselle silloin, kun se on lähetetty,
jos lähettämisajankohdasta esitetään luotettava selvitys.

Lähettämisajankohdan arviointiin perustuu päätös KKO 2005:3: Asianosainen ilmoitti
tyytymättömyyttä käräjäoikeuden tuomioon lähettämällä määräajassa sähköpostiviestin
käräjäoikeuden sähköpostiosoitteeseen. Käräjäoikeuden käyttämä sähköpostipalvelin
ei sähköpostijärjestelmän vian johdosta ottanut viestiä vastaan, ja viesti jäi siihen lopulta saapumatta. Koska asiassa oli esitetty luotettava selvitys lähettämisajankohdasta, tyytymättömyyden ilmoitus hyväksyttiin.

Sähköinen viesti toimitetaan viranomaisen asiointiosoitteeseen lähettäjän omalla vastuulla
(L sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 8 §). Näin ollen myös sähköisen
vireillepanon käyttäminen tapahtuu vireillepanijan omalla vastuulla. Esimerkiksi ylivoimainen
este ei poista tätä lähettäjän vastuuta, mutta se voi olla määräajan palauttamisen
peruste.

Vireille tulleen asiakirjan kirjaaminen ja kirjaamistodistus
Viranomaisen velvollisuutena on noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa. Siihen kuuluu
julkisuuslain 18 §:n 1 momentin 1 kohdan mukaan myös velvollisuus pitää luetteloa viranomaisen käsiteltäväksi annetuista ja otetuista sekä ratkaistuista ja käsitellyistä asioista.
Myös saapuneet sähköiset asiakirjat on kirjattava tai niiden saapuminen on rekisteröitävä
muulla luotettavalla tavalla.

Diaarin ja muun asiakirjahakemiston sisällöstä ovat perussäännökset julkisuusasetuksen
2–4 §:ssä. Asiakirjahakemistosta on muun muassa käytävä ilmi asian vireillepanija,
asiakirjan saapumispäivä ja laatu. Näin ollen kaikkien viranomaisessa vireille tulleiden ja
vireillä olevien asioiden tulisi käydä ilmi tällaisesta hakemistosta.

Viranomaisen on pyynnöstä annettava asiakirjan lähettäjälle todistus siitä, että se on
kirjannut tai rekisteröinyt asiakirjan saapuneeksi (HL 17.2 §). Tällaisesta todistuksesta käy
ilmi myös asiakirjan saapumispäivä riippumatta siitä, onko asiakirja toimitettu suoraan
viranomaiselle vai onko se saapunut viranomaisen postilokeroon tai postiyritykseen.
KKO 1997:135: Asiakirja oli saapunut ajoissa tielautakunnalle, kun posti oli määräajassa
ilmoittanut tielautakunnalle kirjatun kirjeen saapumisesta.

KHO 1956 I 14: Postitse saapunut asiakirja katsotaan annetuksi hallintoviranomaiselle, kun
ilmoitus sen saapumisesta on jätetty postikonttorissa olevaan, viranomaisen käytettäväksi
luovutettuun postilokeroon.

Kirjaamistodistuksen avulla lähettäjä voi tarvittaessa todistaa asian vireilletulon ajankohdan.
Kirjaamistodistusta koskevaa säännöstä voidaan soveltuvin osin soveltaa myös
viranomaisen aloitteesta vireille tulleeseen asiaan.

Ilmoitus asiakirjan saapumisesta
Viranomaisella ei ole yleistä oma-aloitteista velvollisuutta ilmoittaa siitä, että sille lähetetty
asiakirja on myös saapunut perille ja vastaanotettu. Estettä tällaiselle ilmoittamiselle ei
tosin ole. Sähköisen asiakirjan vastaanottamisesta viranomaisen on kuitenkin viipymättä
ilmoitettava lähettäjälle, lukuun ottamatta telefaxina lähetettyä asiakirjaa. 

Vastaanottoilmoitus voidaan toimittaa tietojärjestelmän välityksellä automaattisena kuittauksena tai muuten.

5.2 Vireilletulon vaikutukset
Käsittelyvelvollisuus
Viranomaiselle syntyy velvollisuus käsitellä asia, joka on pantu vireille muodollisesti
asianmukaisella tavalla. Käsittelyvelvollisuuden sisällöllinen laajuus vaihtelee kuitenkin
asiallisen ja muodollisen vireilletulon välillä.

Asiallinen vireilletulo
Kun vireillepanijalla on oikeus saada sisällöllinen asiaratkaisu esittämiinsä vaatimuksiin,
on kysymys asiallisesta vireilletulosta. Tällainen vaikutus on erityisesti asianosaisen omaa
etuaan, oikeuttaan tai velvollisuuttaan koskevalla hakemuksella tai vaatimuksella. Asiallinen
vireilletulo edellyttää siis asiavaltuutta.

Jokaisella on perustuslain 21 §:n 1 momentin mukaan oikeus saada asiansa käsitellyksi
asianmukaisesti lain mukaan toimivaltaisessa viranomaisessa. Viranomaisella on siten
vastaavasti velvollisuus tutkia sisällöllisesti ja ratkaista vireillepanijan omaa etua, oikeutta
tai velvollisuutta koskeva asia, jos asia kuuluu viranomaisen toimivaltaan. Useimmiten
tällöin on kysymys asianosaisen tekemästä hakemuksesta tai lakisääteisestä ilmoituksesta
asianosaisen omassa asiassa. Vireillepanijalla on yleensä myös oikeus valittaa tehdystä
päätöksestä.

Asiallisen vireilletulon merkitystä koskee päätös KHO 17.6.2004 T 1498: Kun yhtiö
oli esittänyt asian vireillesaattamiseksi tarvittavan selvityksen ja kun toimivalta
asiassa oli Kansaneläkelaitoksella, Kansaneläkelaitos ei myös perustuslain 21 § huomioon
ottaen ollut voinut hylätä yhtiön hakemusta sillä perusteella, että siltä puuttui tarvittava asiantuntemus eikä tarvittavia asiantuntijalausuntoja ollut saatu. Viranomaisen vireillepanema asia tulee vireille asiallisesti, kun asian vireillepano tai käsittely kuuluu sen toimivaltaan. Esimerkiksi luvan peruuttamista koskeva asia tulee asiallisesti
vireille, kun lupaviranomainen ryhtyy oma-aloitteisesti tai valvontaviranomaisen
esityksestä selvittämään peruuttamisen edellytyksiä. Ks. viranomaisen käsittely- ja ratkaisuvelvollisuudesta myös osa 7 luku 1.1.

Muodollinen vireilletulo
Asiavaltuuden puuttuminen ei estä tekemästä viranomaiselle esimerkiksi ilmoitusta lainvastaisesta menettelystä, vaatimusta hallinnollisen epäkohdan korjaamisesta taikka ehdotusta toiminnan parantamiseksi. Sellaisen voi tehdä kuka tahansa. Viranomaisen on
toimivaltansa puitteissa käsiteltävä tällainen asia, vaikka vireillepanija ei olisikaan asianosaisen asemassa vaan täysin ulkopuolinen. Tällainen asia tulee kuitenkin vireille ainoastaan muodollisesti. Muodollinen vireilletulo tarkoittaa, että viranomaisella on velvollisuus vastata vireillepanijalle, mutta tarkempaan asialliseen käsittelyyn tällainen vireillepano ei johda. Myös esimerkiksi se, ryhtyykö viranomainen joihinkin toimenpiteisiin ehdotuksen, ilmiannon tai ilmoituksen johdosta, jää pääosin sen harkintaan.

Jos epäkohtaan, virheelliseen menettelyyn tai lainvastaiseen toimintaan puuttuminen
kuitenkin kuuluu viranomaisen lakisääteisiin tehtäviin, ehdotuksen tai ilmoituksen asiallista
tutkimista ja ratkaisua voidaan yleensä pitää myös virkavelvollisuutena. Esimerkiksi
työsuojelu- tai kilpailuviranomaiselle tehty ilmoitus työsuojelu- tai kilpailulainsäädännön
vastaisesta menettelystä voi merkitä, että viranomaisen on viran puolesta ryhdyttävä
tutkimaan asiaa perusteellisesti, jos ilmoitus sisältää todennäköisiä perusteluja sille, että
viranomaisen valvonnan kohteena olevaa lainsäädäntöä on rikottu. Vireillepanija ei kuitenkaan saa asianosaisasemaa, eikä hän siten tällä perusteella voi myöskään esimerkiksi valittaa valvontaviranomaisen päätöksestä kyseisessä asiassa.
Muodollisen vireilletulon merkitystä luonnonsuojeluun ja viranomaisen valvontatehtävään
liittyvässä asiassa koskee päätös KHO 2008:9: Luonnonsuojelulain 55 §:n mukaan alueellinen ympäristökeskus voi kieltää alueen sellaisen käyttämisen, joka voi vaarantaa ne tarkoitusperät, joihin alueen suojelulla pyritään. Tällaista vaarantumista koskevasta havainnosta voi ilmoittaa ympäristökeskukselle, ja ympäristökeskuksella on tähän pykälään perustuva toimimisvelvollisuus. Ilmoituksen tekijällä ei kuitenkaan ole tällä perusteella valitusoikeutta.

Asian vireille panemista ja vireilletuloa koskevat hallintolain säännökset on laadittu siten,
että ne koskevat ensisijaisesti asialliseen vireilletuloon johtavaa menettelyä. Säännökset
ovat kuitenkin sovellettavissa myös pelkästään muodolliseen vireilletuloon johtaviin asiakirjoihin.

Sen sijaan esimerkiksi viranomaiselle osoitettua tiedustelua, kyselyä tai mainosta
ei voida pitää hallintolain tarkoittamana vireillepanoasiakirjana.

5.3 Vireilläolon lakkaaminen
Asian vireilläolo viranomaisessa lakkaa, kun sen käsittely päättyy viranomaisessa, jossa
asia on tullut vireille. Useimmiten asian käsittely päättyy, kun asiassa tehdään päätös,
josta käy ilmi, miten asia on ratkaistu. Asian käsittelyn päättäminen voi muuten tapahtua
nimenomaisella päätöksellä tai siten, että asian käsittelystä luovutaan tai käsittely viranomaisessa tosiasiallisesti loppuu, vaikka tästä ei tehtäisikään nimenomaista päätöstä. Jos esimerkiksi asianosainen peruuttaa viranomaiselle tekemänsä hakemuksen, asian käsittely raukeaa hänen osaltaan.

Viranomaisella ei voimassaolevan lainsäädännön mukaan ole yleistä velvollisuutta
todeta, että tietyn asian käsittely on päättynyt tai että asia on rauennut. Hyvän tiedonhallintatavan mukaisena voidaan kuitenkin pitää, että asian käsittelyn päättymisestä tehdään merkintä viranomaisen diaariin tai asiakirjahakemistoon silloinkin, kun asian vireilläolo ei pääty hallintopäätökseen.

6 Hallintoasian käsittelytavat
Vahvana pääsääntönä on perinteisesti ollut, että hallintoasiat käsitellään kirjallisessa
menettelyssä. Hallintolaki mahdollistaa kuitenkin aikaisempaa laajemmin myös asioiden
suullisen käsittelyn siten, että käytännöllisesti katsoen kaikki käsittelyn vaiheet voidaan
toimittaa myös suullisesti. Tosin suullisen käsittelyn käyttömahdollisuus riippuu useimmiten
viranomaisen harkinnasta ja suullinen menettely on dokumentoitava jälkikäteen. Informaatioteknologian kehittyminen on mahdollistanut myös asioiden sähköisen käsittelyn.
Useissa asioissa ja käsittelyvaiheissa kirjalliset dokumentit ovat jo korvattavissa sähköisillä,
jos viranomaisen tekninen varustus mahdollistaa sähköiseen asiointiin siirtymisen.

6.1 Kirjallinen käsittely
Kirjallinen käsittely perustuu kirjallisessa muodossa olevan asiakirjamateriaalin käsittelyyn.
Myös mahdollisesti suullisesti esitetyt selvitykset ja lausumat on saatettava kirjalliseen
muotoon. Hallintolain sääntelyn pääasiallisena kohteena on hallintoasian kirjallinen
käsittely.

6.2 Suullinen käsittely
Suullisen käsittelyn päämuodot
Suullisen menettelyn mahdollisuuksia on selvästi laajennettu hallintolaissa. Asianosaisen
sitä halutessa ja viranomaisen suostumuksella asia voidaan periaatteessa käsitellä kokonaisuudessaankin suullisesti. Tosin hallintopäätös on aina annettava kirjallisesti erityisen kiireellisiä tilanteita lukuun ottamatta. Lisäksi asian käsittelyssä noudatettavan menettelyn sääntely perustuu kirjallisen käsittelyn lähtökohtaan, vaikka nimenomaista, kirjalliseen käsittelyyn velvoittavaa säännöstä ei olekaan hallintolaissa. Menettelyn kirjallisuutta korostavana perussäännöksenä voidaan pitää hallintolain 42 §:ää, jonka mukaan suullisesti esitetyt vaatimukset ja selvitykset, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun, on kirjattava tai muulla tavoin rekisteröitävä.

Asian suullinen käsittely toteutuu käytännössä useimmiten niin, että asianosainen
esittää viranomaiselle vaatimuksia, selvityksiä, mielipiteitä tai tietoja suullisessa muodossa.
Tämä voi tapahtua välittömässä keskustelussa asiaa käsittelevän henkilön kanssa
viranomaisen tiloissa tai lähinnä puhelimitse. Kysymys on siis ensisijaisesti asian vireillepanoon ja selvittämiseen liittyvästä suullisesta käsittelystä, joka perustuu asianosaisen aktiivisuuteen. Lisäksi viranomainen voi järjestää suullisen vaatimuksen tai selvityksen esittämistilaisuuden (HL 37 §). Viranomainen ei aktiivisesti osallistu tällaiseen asian käsittelyyn, vaan se ainoastaan ottaa vastaan suulliset lausumat ja kirjaa ne.
Erityisistä suullisen käsittelyn muodoista on laajamittaisin suullinen todistelu (HL 40 §), vaikka sitä onkin toistaiseksi käytetty hyvin harvoin. Asianosaisille on varattava tilaisuus olla läsnä suullisessa todistelussa, ja he voivat myös esittää kysymyksiä ja lausua
käsityksensä todistelusta. Suullisessa todistelussa myös asian käsittelevä viranomainen
on aktiivinen, koska sen on yleensä itse toteutettava todistajien kuuleminen. Myös
katselmukseen (HL 38 §) voi liittyä suullista menettelyä, jossa asianosainen ja valvova
viranomainen voivat olla paikalla.

Suullinen menettely
Vaikka kirjallinen käsittely onkin pääsääntö, asia voidaan viranomaisen suostumuksella
panna vireille myös suullisesti. Suullisesti vireille pantu asia tulee kuitenkin muodollisesti
vireille vasta, kun viranomainen on kirjannut käsittelyn aloittamiseksi tarvittavat tiedot.
Asian selvittämistä määrittelevät säännökset sallivat suhteellisen laajasti suullisesti
esitetyn selvityksen. Asianosaisen kuuleminen voi tapahtua myös suullisesti. Kuulemisen
toimittamista koskeva säännös tarjoaa tähän nimenomaisen mahdollisuuden: asianosaiselle
on tämän kuulemisen yhteydessä ”varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta
sekä antaa selityksensä” (HL 34.1 §). Asianosaista voidaan kuulla suullisesti myös haastattelemalla tätä, jos se on tarpeen tämän henkilökohtaisten ominaisuuksien arvioimiseksi tai muuten selvittämisen vuoksi. Suullisen kuulemisen yhteydessä esitetyt mielipiteet ja selitykset on asianmukaisesti kirjattava, vaikka niitä ei kirjaamista koskevassa hallintolain 42 §:ssä nimenomaisesti mainitakaan.

Suullista vaatimusta ja selvitystä koskeva hallintolain 37 §:n 1 momentti on muotoiltu
varsin tiukasti ja menettelyn suullisuutta rajoittavasti: vaatimus tai selvitys voidaan esittää
suullisesti vain jos ”kirjallinen menettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomia vaikeuksia”.
Tätä tiukkaa säännöstä lieventää kuitenkin olennaisesti saman pykälän 2 momentti, jonka
mukaan viranomainen voi asianosaisen pyynnöstä varata tilaisuuden asian selvittämiseksi
tarpeellisten tietojen suulliseen esittämiseen ”muissakin kuin 1 momentissa esitetyissä
tilanteissa”. Suullisen todistelutilaisuuden järjestäminen on mahdollista vain ”erityisestä
syystä” (HL 40.1 §). Käytännössä erityiseksi syyksi riittävänä voidaan pitää todistelun
tuomaa lisäselvitystä asian käsittelyyn.

Suullinen päätöksenteko
Käsittelyn suullisuus ei ulotu päätöksentekoon, sillä hallintopäätös on pääsäännön mukaan
annettava kirjallisesti. Se voidaan antaa suullisesti vain, jos kirjallista muotoa ei voida
käyttää asian kiireellisyyden vuoksi (HL 43 §). Tällainen suullinen päätös on kuitenkin
viipymättä annettava myös kirjallisesti.

6.3 Sähköinen käsittely
Asian käsittelyn yhteydessä voidaan käyttää myös sähköistä asiakirjaa. Viranomaisen on
tarjottava kaikille mahdollisuus lähettää sille sähköisesti erilaisia säädännäisiä ilmoituksia,
viranomaisen pyytämiä selvityksiä sekä muita vastaavia asiakirjoja ja muita viestejä (L sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 5.1 §). Asianosainen voi kuulemisen yhtey-dessä esittää selvityksen ja kannanottonsa sähköisellä asiakirjalla, esimerkiksi
telekopiolla tai sähköpostilla. Samoin hakija voi tällaisia sähköisiä asiakirjoja käyttäen
esittää hakemuksensa tueksi lisäselvitystä.

Mahdollisuus käyttää sähköistä asiakirjaa asian käsittelyn eri vaiheissa riippuu siitä, onko viranomaisella tekniset, taloudelliset ja muut valmiudet ottaa vastaan tällainen asiakirja. Asiakkaalla ei siten ole ehdotonta oikeutta esittää selvitystä tai tehdä ilmoitusta sähköisesti.

6.4 Asioiden käsittely tosiasiallisessa hallintotoiminnassa
Hallintolaki sääntelee erityisesti hallintoasian käsittelyä päätettäessä julkisen palvelun
antamisesta ja julkisten etuuksien myöntämisestä tai takaisinperinnästä. Hallintolakia
sovellettaessa hallintoasian käsittelyllä tarkoitetaan lisäksi julkisen palvelun toteuttamista.
Hallintolaki määrittelee siten myös tällaiseen palveluun liittyvää hallintoasian käsittelyä
ja samalla asiakassuhteita viranomaisen ja asiakkaan välillä. Yleensä julkisen palvelun
toteuttamismuotoja ja -tapoja sekä asiakkaan oikeuksia ja velvollisuuksia säännellään
tarkemmin erityislaissa.

Näistä erityislaeista keskeisimmät ovat terveydenhoitomenettelyä sääntelevä laki potilaan
asemasta ja oikeuksista (1992) sekä laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja
oikeuksista (2000). Lisäksi terveys- ja sosiaalihallinnon toiminnoista on erityislakeja,
jotka määrittelevät muun muassa mielenterveystyötä, päihdehuoltoa, päivähoitoa, kehitysvammaisten erityishuoltoa ja kuntoutusta.

Julkisiin palveluihin voidaan lukea myös yhteiskunnan järjestyksen ja turvallisuuden
ylläpitämiseen liittyvä toiminta, johon sisältyy tavallisesti tosiasiallisen julkisen vallan
käytön mahdollisuus. Tältäkin osin hallintoasian käsittelyä säännellään yleensä erityislaeissa.

Niistä keskeisimmät ovat poliisilaki (1995/493) ja järjestyslaki (2003). Yksityisen
käyttämää julkista valtaa säännellään tältä osin myös laissa järjestyksenvalvojista (1999)
ja laissa yksityisistä turvallisuuspalveluista (2002).

7 Asianosainen hallintoasian käsittelyssä
7.1 Mitä asianosaisasema merkitsee?
Hallintoasian käsittelyssä asianosaisella on erityisasema useissa menettelyyn kuuluvissa
kysymyksissä. Asianosaisen erityisasema on monitahoinen. Se sisältää pääosin erityisiä
menettelyoikeuksia, joilla pyritään takaamaan menettelyn tasapuolisuus ja asian riittävä
selvittäminen. Asianosaisen asemaan voi kytkeytyä myös erityisiä velvollisuuksia, joiden
Ks. näiden lakien määrittelemistä asiakassuhteista Lehtonen 2001, 138 ss.; Tuori 2004,
411 ss.
Poliisin toiminnan sääntelystä ks. Helminen ym. 1999, 43 ss. tarkoituksena on lähinnä varmistaa riittävän selvityksen saaminen. Lisäksi asian käsittelijän ja asianosaisen välinen suhde on otettava huomioon, jotta käsittelyn puolueettomuus ja objektiivisuus voidaan taata.


Asianosaisen menettelylliset oikeudet
Asianosaisen menettelylliset oikeudet on määritelty erityisen vahvoiksi, koska viranomaisen
valmistelema ja tekemä päätös koskee välittömästi juuri asianosaisen asemassa olevaa
tahoa. Tällöin on tärkeää, että myös hallinto-oikeudellisen suhteen toisena osapuolena
olevan asianosaisen menettelylliset oikeudet otetaan huomioon asian käsittelyssä. Samasta
syystä asianosaisasema asettaa erityisiä vaatimuksia menettelyn puolueettomuudelle ja
objektiivisuudelle. Tästä on osoituksena muun muassa se, että asianosainen itse tai häneen
läheisessä suhteessa oleva henkilö ei saa osallistua asianosaisen asian käsittelyyn.
Asianosaisen tärkeimmät erityisoikeudet hallintoasiaa käsiteltäessä koskevat puhevallan
käyttämistä, asian selvittämiseen liittyviä toimia, päätöksentekoa ja korjaamismenettelyn
vireillepanoa. Asianosaisella on oikeus käyttää puhevaltaa omassa asiassaan, vaikka tämä perussääntö ei nimenomaisesti sisällykään hallintolakiin. Viranomaisen on hallintolain 34 §:n mukaan kuultava asianosaista ennen kuin tehdään tätä koskeva ratkaisu.
Asianosaiselle on myös varattava tilaisuus olla läsnä katselmuksessa (HL 38 §) ja tietyin edellytyksin esittää vaatimus tai selvitys suullisesti (HL 37 §).
Asianosaisella on yleensä oikeus saada asian käsittelyyn liittyvä välttämätön tulkitsemis-
ja kääntämisapu (HL 26 §). Hallintoasiassa tehdystä päätöksestä on käytävä ilmi
asianosaista koskeva ratkaisu (HL 44 §) ja päätös on annettava tiedoksi asianosaiselle
(HL 54 §), jolla on myös oikeus vaatia päätöksessä olevan virheen korjaamista (HL 52 §).
Mainitut oikeudet eivät kaikilta osin tosin kuulu yksinomaan asianosaiselle.

Asianosaisen velvollisuudet asian käsittelyssä
Asianosaisella on myös erityisiä menettelyllisiä velvollisuuksia. Ne konkretisoituvat lähinnä
silloin, kun asian käsittely tapahtuu asianosaisen oman vaatimuksen tai edun
toteuttamiseksi. Selvitysvastuu on tällöin viime kädessä asianosaisella itsellään, vaikka
viranomaisen onkin huolehdittava myös tällaisen asian riittävästä ja asianmukaisesta
selvittämisestä. Asianosaisen on myös esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista ja
myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen (HL 33 §).

Asianosaisasema vaikuttaa osaltaan siihenkin, kuka tai ketkä voivat osallistua hallintoasian
käsittelyyn. Asianosainen ei luonnollisesti voi osallistua oman asiansa käsittelyyn.
Perinteisten tuomarinohjeiden mukaan kukaan ei voi olla tuomari omassa asiassaan. Sama
periaate on hallintolain 28 §:n esteellisyyttä koskevassa säännöksessä muotoiltu siten,
että virkamies on esteellinen käsittelemään asiaa, jos hän tai hänen läheisensä on siinä
asianosainen. Myös eräät muut esteellisyysperusteet kytkeytyvät asianosaisen asemaan.

7.2 Asianosaiskelpoisuus
Asianosaiskelpoisuudella tarkoitetaan kykyä olla asianosaisena eli etujen ja oikeuksien
saajana tai velvollisuuksien kohteena. Tällainen kelpoisuus on jokaisella oikeussubjektilla
eli kaikilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä, joita ovat muun muassa yhdistys, yhtiö ja muu yhteisö. Myös eräät oikeuskelpoisuutta vailla olevat muodostumat, kuten avoin yhtiö ja jakamaton kuolinpesä, voivat käytännössä olla asianosaisia. Samoin julkisyhteisö tai sen toimielin, viranomainen, voi esiintyä hallintoasian käsittelyssä asianosaisena.

7.3 Asianosaisaseman määräytyminen
Asianosaisen legaalimääritelmä
Hallintoasian käsittelyssä asianosainen on hallintolain 11 §:n mukaan se, jonka oikeutta,
etua tai velvollisuutta asia koskee. Asianosaisasema on yleensä yksiselitteinen, kun hallintoasian käsittelyn panee vireille omaa oikeutta, etua tai velvollisuutta koskevassa asiassaan esimerkiksi hakija, vaatimuksen esittäjä tai esityksen tekijä. Samoin asianosai-sasema on suhteellisen selvä, kun kyseessä on viranomaisen päätöksen välitön kohde, kuten edun saaja tai velvoitteen tai kiellon kohde. Kummassakin tyyppitapauksessa on kysymys yksittäisen asianosaisen ja viranomaisen välisestä oikeussuhteesta. Asianosaiset on voitu erityissäännöksessä määritellä myös hallintolain 11 §:stä poikkeavasti.

Laajemmaksi tarkoitettu asianosaisen määritelmä sisältyy ympäristönsuojelulain 37 §:ään, jonka mukaan asianosaisia muun muassa ympäristölupaa koskevan asian käsittelyssä ovat ne, joiden oikeutta tai etua asia saattaa koskea. Hallintolain 11 §:n perussäännös huomioon ottaen on kuitenkin ilmeistä, että myös ne, joiden velvollisuutta ympäristölupa-asia saattaa koskea ovat asianosaisen asemassa. Maankäyttö- ja rakennuslain 133 §:n mukaan taas rakennuslupahakemusta koskeva kuuleminen koskee lähinnä vain naapuria. Hallintolain 11 §:n täydentävä soveltaminen on kuitenkin tällaisessa kuulemistilanteessa mahdollista, jos lupa-asia koskee jonkun muun oikeutta, etua tai velvollisuutta.

Asianosaisaseman määrittelyssä on kuitenkin otettava huomioon, että samassa asiassa
voi olla useita asianosaisia, joiden intressit saattavat myös kilpailla tai olla suorastaan
ristiriidassa keskenään. Tällaiset useiden asianosaisten välisten etujen vastakkaisuudet ovat yleisiä esimerkiksi maankäyttöä, ympäristönsuojelua, kilpailun rajoittamista, elinkeinon
tai ammatin harjoittamista ja julkisia hankintoja koskevissa asioissa. Esimerkiksi ympäristöluvan hakijan edut voivat olla vastakkaisia naapurien etujen kanssa ja kilpailu- tai
elinkeinoasioissa voi olla kilpailevia intressejä.

Asianosaisasema voi muuten perustua useisiin erilaisiin seikkoihin, ja asian käsittelyn
kannalta huomioonotettavat vaikutukset voivat olla luonteeltaan erityyppisiä. Asianosaisasemaan saattaa siten liittyä myös tulkinnanvaraisuutta. Asianosainen on yleensä yksityinen oikeussubjekti. Vaikka hallintoasian käsittely ja siinä tehtävät päätökset
voivatkin vaikuttaa viranomaisen toimintaan ja esimerkiksi taloudellisiin velvoitteisiin,
viranomainen ei tällä perusteella ole asianosaisen asemassa.

Asian oikeudelliset vaikutukset
Asianosaisasema määräytyy käsiteltävän asian ja siinä tehtävän ratkaisun oikeudellisten
vaikutusten mukaisesti. Asianosaisten piirin laajuus voi siten vaihdella riippuen asian
luonteesta ja siinä tehtävän päätöksen suoranaisista oikeusvaikutuksista.
Asianosaispiiriä määriteltäessä on merkitystä myös sillä, miten laajoiksi oikeusvaikutukset
ja niiden välittömyys asiaan sovellettavan lain mukaan muodostuvat. 

Esimerkiksi ympäristölainsäädännön soveltamisen vaikutukset ovat yleensä laajaalaisempia kuin sosiaalilainsäädännön soveltamisen vaikutukset. Vastaavasti ympäristölupa- ja kaavoitusasioissa on runsaammin asianosaisia kuin esimerkiksi toimeentulotukea koskevassa asiassa, jossa asianosainen on yleensä vain tuen hakija.10 Myös vaikutusten oikeudellisella merkittävyydellä voi olla vaikutusta asianosaisaseman määrittelyssä.
Asianosaisaseman perusteena oleva etu on kysymyksessä muun muassa asiassa, joka
koskee taloudellista etuutta (esimerkiksi sosiaaliset edut, tuet ja avustukset). Asia koskee
oikeutta, kun kysymys on esimerkiksi hallintoluvasta (esimerkiksi elinkeino-, ympäristötai
ajokorttilupa), opiskelupaikasta tai virkanimityksestä. Velvoitteita asettavat tai rajoituksia
sisältävät päätökset (esimerkiksi toiminnan kieltäminen, luvan peruutus) perustavat
asianosaisaseman tällaisen velvoitteen kohteelle.

Asianosainen hakemusasiassa
Jos samaa etua tai oikeutta ovat hakeneet useat, he ovat kaikki asianosaisia tuota asiaa
käsiteltäessä. Heitä on muun muassa kuultava asiaa käsiteltäessä, ja heillä on asianosaisena oikeus saada tieto asian käsittelyyn vaikuttaneista asiakirjoista. Hakemusasiassa saattaa kuitenkin olla muitakin asianosaisia kuin hakijat. Esimerkiksi ympäristölupa-asioissa merkitystä on myös luvan ympäristövaikutusten laajuudella, koska asianosaisia ovat myös ne, joiden oikeusasemaan hakemuksen kohteena oleva hanke vaikuttaa. Lakisääteistä etua tai oikeutta koskevissa kilpahakutilanteissa kaikkia hakijoita pidetään yleensä asianosaisina. Hakemuksen tekijän asianosaisasema saattaa kuitenkin
rajoittua vain tämän oman asian käsittelyyn, mikäli kysymys ei ole lakisääteisestä edusta
tai oikeudesta.

KHO 1995 A 1: Neljä yritystä oli hakenut ministeriöltä korvausta harkinnanvaraisesta
määrärahasta. Kullakin hakijalla oli asianosaisasema vain oman hakemuksensa
käsittelyssä. Koska asianosainen on vain se, jonka oikeusasemaa asia koskee, asianosais-asema puut-tuu niiltä, joiden asemaan hakemusasia tai siinä tehtävä päätös vaikuttaa vain välillisesti tai ainoastaan tosiasiallisesti. Esimerkiksi kilpailijoiden asemaan kohdistuvat taloudelliset vai-kutukset eivät yleensä perusta asianosaisen asemaa. Kilpailun valvontaan liittyvissä asiois-sa asianosaisasema edellyttääkin yleensä, että kilpailuviranomaisen päätöksessä myös asetetaan kilpailijoihin kohdistuvia määräyksiä tai velvoitteita.
10 Ympäristönsuojeluasioissa vaikutusten laajemmuus käy ilmi myös siitä, että asianosaisia ovat ympäristönsuojelulain 37 §:n mukaan kaikki, joita oikeutta, etua tai velvollisuutta asia saattaa koskea.

Ratkaisussa KHO 2002:50 oli välittömästi kysymys valitusoikeuden edellytyksistä, mutta siinä arvioitiin yleisemmin myös asianosaisaseman edellytyksiä. Asiassa ei korkeimman hallinto-oikeuden arvion mukaan ollut ilmennyt, että kilpailuviraston päätöksessä hyväksyä yrityskauppa ehdollisena olisi asetettu sellaisia kilpailevien yritysten oikeuteen, velvollisuuteen tai etuun kielteisellä tavalla välittömästi vaikuttavia määräyksiä tai että päätös muutoin sellaisella vastaavalla tavalla vaikuttaisi yrityksiin, että niillä olisi valitusoikeus.

Tarjouksen tekijä
Kun yksityinen oma-aloitteisesti tekee tarjouksen viranomaiselle, hän ei vielä tällä perusteella saa asianosaisasemaa tarjouksen käsittelyssä. Jos viranomainen pyytää tarjousta, pyydetyn tarjouksen tekijä on sen sijaan asianosainen. Erityisesti julkisiin hankintoihin liittyvässä menettelyssä tarjouksen tekijää pidetään asianosaisena.
KHO 1991 A 29: Henkilö oli oma-aloitteisesti tehnyt kunnalle kiinteistön ostotarjouksen.
Asian käsittelyssä ei päätetty hänen edustaan tai oikeudestaan. Valtuuston päätös, jolla se oli päättänyt myydä kysymyksessä olevan kiinteistön toiselle henkilölle, ei näin ollen ollut syntynyt lainvastaisessa järjestyksessä, vaikka myymistä ei ollut käsitelty yhdessä hänen tarjouksensa kanssa.

Asianosainen hallintokantelua tai esitystä käsiteltäessä
Asian käsittelyn voi viranomaisessa panna vireille periaatteessa kuka tahansa esimerkiksi
tekemällä esityksen, aloitteen, hallintokantelun, ilmiannon tai muun vireillepanotoimen.
Tällainen kenen tahansa käytettävissä oleva asian vireillepanotapa ei ilman muuta saa
aikaan käsittelyn asiallista vireilletuloa (ks. edellä jakso 5.2.). Se ei myöskään tuota vireillepanijalle asianosaisasemaa asian käsittelyssä, ellei asia samalla suoranaisesti koske
vireillepanijan etua, oikeutta tai velvollisuutta. Sen sijaan esimerkiksi esitetyn velvoitteen
tai ilmiannon kohde voi olla asianosaisen asemassa. Hallintokantelua käsiteltäessä hallintolaki ei välittömästi tule sovellettavaksi, mutta käsittelyssä on joka tapauksessa turvattava niiden henkilöiden oikeudet, joita asia välittömästi koskee (HL 4.3 §). 

Tämä edellyttää yleensä hallintokantelun kohteen kuulemista ennen kuin asia ratkaistaan.
Esimerkiksi selvityspyynnön tekijällä on asianosaisen oikeus saada tieto asian käsittelystä
vain siltä osin kuin asia koskee hänen omaa etuaan, oikeuttaan tai velvollisuuttaan.
KHO 17.3.1997 T 621: Rahoitustarkastukselle selvityspyynnön tehneellä oli asianosaisen oikeus saada tieto osuuspankkitarkastuksen rahoitustarkastukselle selvityspyynnön johdosta antamaan selvitykseen liitetystä asianomaisen pankin lausunnosta, koska selvityspyynnön kohteena ollut asia koski selvityspyynnön tekijän etua ja oikeutta. (Asiallisesti samoin KHO 1991 A 4.)

Vapaamuotoisen esityksen tekijä ei myöskään ole asianosainen esitystä viranomaisessa
käsiteltäessä. KHO 1994 A 17: Steiner-kouluyhdistys oli esittänyt kunnalle korvaavaa koulua koskevan sopimuksen tekemistä. Valtuuston päätös olla tekemättä tällaista sopimusta ei koskenut yhdistyksen etua, oikeutta tai velvollisuutta.

Päätöksen oikeusvaikutusten kohde
Hallintoasian käsittely voi tulla vireille myös muun kuin asianosaisen omasta aloitteesta.
Asian voi panna vireille viranomainen tai toinen henkilö, jolloin asianosaisena on yleensä
asian käsittelyn kohteena oleva henkilö. Tällainen asianosaisasema on säännönmukaisesti
viranomaisen valmisteleman kiellon, rajoituksen tai muun velvoitteen sisältävän päätöksen
kohteella. Velvoittavaan päätökseen johtavan asian käsittelyssä asianosainen on aina
myös se, joka on oikeudellisesti vastuussa velvoitteen toteuttamisesta.

KHO 2004:75: Vantaan tekninen lautakunta oli päättänyt lakkauttaa järjestelypäällikön
viran. Koska virkaa lakkautettaessa A oli ollut viran vakinainen haltija ja päätös oli siten välittömästi vaikuttanut A:n etuun, viran lakkauttamista koskeva päätös olisi tullut antaa A:lle erikseen tiedoksi.

Kiellon, rajoituksen tai muun velvoitteen sisältävään päätökseen johtavan asian käsittelyssä
ovat asianosaisia myös ne, joiden etuun velvoite välittömästi ja oikeudellisesti merkityk-sellisellä tavalla vaikuttaa, vaikka he eivät olisikaan päätöksen välittömänä kohteena.

KHO 4.7.2001 T 1547: Sisäasiainministeriö oli poliisilain 52 §:n nojalla antamallaan
poliisimääräyksellä kieltänyt liikkumisen ja oleskelun ilman asianomaisen yhtiön antamaa asianmukaista lupaa muun muassa A Oy:n rata- ja suoja-alueella. Ratojen aidattuine suoja-alueineen aiheuttama laitumien väheneminen vaikeutti paliskunnan huonon laiduntilanteen vuoksi paliskunnan ylläpitämää laidunkiertoa ja laidunten elpymistä ja siten vaikutti paliskunnan poronhoitoon. Näin ollen päätös vaikutti välittömästi paliskunnan osakkaina olevien poronomistajien oikeuksiin, etuihin ja velvollisuuksiin, ja osakkaita oli pidettävä asianosaisina asiassa. KHO 1997:91: Tien varrella asuvat ja tien vakituiset käyttäjät olivat asianosaisia tieosuuden sulkemista koskevaa päätöstä tehtäessä.

OKA 31.1.1992: Seurakuntayhtymään kuuluvan seurakunnan kirkkoherra oli lähettänyt
yhtymän kiinteistöpäällikölle seurakunnassa toimivaa ylivahtimestaria koskevan
kirjoituksen. Ylivahtimestarilla oli asianosaisasemaan perustuva oikeus saada
kirjoituksesta jäljennös.

Asiakas ja palvelun käyttäjä asianosaisena
Hallintolain 11 §:ssä säädännäisesti määritelty asianosaisen asema koskee hallintoasian
käsittelyä viranomaisessa. Hallintoasian käsittelyllä tarkoitetaan hallintolaissa sekä hallintopäätökseen johtavaa päätöksentekoa että julkisen palvelun toteuttamista. Näin ollen
myös hallintotoiminnan piiriin kuuluvat asiakassuhteet viranomaisen ja palvelun käyttäjän
välillä voivat perustaa hallintolaissa tarkoitetun asianosaisaseman.11

11 Asianosaisasema on suppeampi julkisuuslain soveltamisessa, koska asianosaisina pidetään lain 11 §:n mukaan vain hallintopäätöksen asianosaisia. Sen sijaan asiakkaita julkisen palvelun toteuttamisessa koskee lain 12 §:n suppeampi erityissäännös. Ks. tästä erosta Mäenpää 2000, 133–135.

Tällaisissa asiakassuhteissa on kysymys esimerkiksi hoidosta tai huoltotoimenpiteistä.
Jos ennen palvelun toteuttamista tai sen aikana tehdään hallintopäätöksiä esimerkiksi
potilaan oikeuksista tai oppilaan velvollisuuksista, asiakas on asianosainen myös tämän
hallintoasian käsittelyssä.

Viranomainen asianosaisena
Hallintoasiaa käsitellään hallinto-oikeudellisessa suhteessa, jonka toinen osapuoli on
yleensä yksityinen asianosainen ja toinen osapuoli on toimivaltainen viranomainen. Asiaa
käsittelevää ja siinä päätöksen tekevää viranomaista ei kuitenkaan pidetä asianosaisena.
Viranomaisella voi silti olla oikeus hakea muutosta hallinto-oikeuden päätökseen, jolla sen
tekemä päätös on valituksen johdosta kumottu. Tämän valitusoikeuden perusteita määrittelevät hallintolainkäyttölain 6 §:n 2 momentti ja asiaa koskevat erityissäännökset.

Viranomainen voi hallintoasian käsittelyssä olla asianosaisen asemassa myös esimerkiksi
kiinteistön omistajana, työnantajana tai taloudellisena toimijana. Viranomainen voi
siten käytännössä esiintyä esimerkiksi rakennusluvan hakijana, ympäristöoikeudellisten
tai työturvallisuutta koskevien velvoitteiden kohteena tai määräävän markkina-aseman
käyttäjänä. Viranomaisasema ei tällaisessa tilanteessa sinänsä estä asianosaista koskevien
säännösten soveltamista, jos asia koskee viranomaisen hallitsemaa tai vastuulla olevaa
etua, oikeutta tai velvollisuutta.

Erikseen on säädetty viranomaiselle asianosaisen asema muun muassa verotuksen
toimittamisessa. Asianosaisia ovat sekä verovelvollinen että veronsaajat, joita edusta
veroasiamies. Veroasiamiehellä on pitkälti asianosaisen asemaan rinnastuva rooli, josta
säädetään lähinnä verotusmenettelylaissa.

Hallintosopimuksen osapuoli
Hallintosopimus on julkisen hallintotehtävän hoitamista tai julkisen vallan käyttöä koskeva
sopimus toimivaltaisen viranomaisen ja toisen sopimusosapuolen välillä (HL 3 §).
Tällaista sopimusta tehtäessä on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja turvattava
niiden oikeudet, joita sovittava asia koskee. Säännös jättää asianosaisaseman määräy-tymisen jossain määrin epäselväksi. Säännöksen perustelujen mukaan hallintosopimuksen toinen osapuoli on kuitenkin yleensä asianosainen.12 Myös sopimussuhteen ulkopuolinen taho voi olla asianosainen, jos sovittava asia koskee sitä.

Osalliset ja muut intressentit
Asianosaisasemaa hallintoasian käsittelyssä ei tavallisesti perusta vielä se, että hallin-toasian ratkaisulla on tosiasiallisesti huomattavia vaikutuksia esimerkiksi henkilön asu-miseen, työntekoon tai muihin oloihin. Tällaisten osallisten menettelylliset oikeudet on hallintolain 41 §:ssä määritelty lähinnä vaikuttamismahdollisuuksien varaamista koskevalla säännöksellä.

Vastaavanluonteinen erityissäännös osallisten oikeuksista on esimerkiksi maankäyttö-
ja rakennuslain 62 §:ssä, joka määrittelee kaavoitusmenettelyyn liittyvää tiedotusta.
Muita intressenttejä ovat etenkin tahot, joiden valvottavana olevaan etuun asian käsittely vaikuttaa tai voi vaikuttaa. Pelkästään tällaista etua ja valvontaintressiä ei yleensä ole pidetty niin vahvana, että se perustaisi asianosaisaseman. Asianosaisena ei siten pidetä esimerkiksi edunvalvontajärjestöä, kun käsitellään järjestön jäsentä koskevaa asiaa tai asiaa, joka muuten liittyy järjestön valvomaan asiapiiriin. Tällaiselle järjestölle on kuitenkin voitu erikseen säätää asianosaisen asemaan verrattavia osallistumis- ja vaikuttamisoike-uksia. 12 HE 72/2002 vp, 50.


8 Puhevallan käyttäminen asian käsittelyssä
8.1 Hallintomenettelykelpoisuus
Menettelyoikeuksien itsenäinen käyttäminen edellyttää käytännössä hallintomenettelykelpoisuutta.
Tällainen kelpoisuus käyttää puhevaltaa ja suorittaa itsenäisesti toimia
hallintomenettelyssä on täysivaltaisilla luonnollisilla henkilöillä ja oikeushenkilöillä. Vajaavaltainen (alaikäinen ja henkilö, jonka toimikelpoisuutta on rajoitettu) ei yleensä ole
hallintomenettelykelpoinen.
Hallintomenettelyn vireillepanijan on oltava hallintomenettelykelpoinen. Täysivaltainen
henkilö käyttää aina itse puhevaltaa omissa asioissaan, kun taas oikeushenkilön
puolesta puhevaltaa käyttää siihen toimivaltainen elin.

8.2 Asiavaltuus puhevallan käyttämiseen
Asianosaisasian vireillepanijalta edellytetään myös asiavaltuutta eli oikeutta käyttää
asianosaisen puhevaltaa. Asiavaltuus on yleensä henkilöllä, jonka etua, oikeutta tai velvol-lisuutta asiassa tehtävä päätös välittömästi koskee. Tällainen valtuus on siis jokaisella
omassa asiassaan. Esimerkiksi rakennuslupaa voi hakea omalle mutta ei sen sijaan naapurin kiinteistölle. Asiavaltuutta ei kuitenkaan edellytetä hallintokantelun tai ehdotuksen
tekemiseen, joten kuka tahansa voi kannella viranomaisen toiminnasta tai ehdottaa, että
viranomainen ryhtyy johonkin toimenpiteeseen. Asiavaltuuden perusteita on selvitetty
edellä jaksossa 7.

8.3 Asiamies ja avustaja
Oikeus käyttää asiamiestä ja avustajaa
Hallintoasian käsittelyssä saa käyttää asiamiestä ja avustajaa (HL 12.1 §). Päämiehen
on kuitenkin tultava henkilökohtaisesti paikalle, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.
Varsinkin henkilökohtaisten ominaisuuksien, kykyjen tai taitojen selvittäminen edellyttää
henkilökohtaista läsnäoloa ja osallistumista asian selvittämiseen esimerkiksi terveystarkastuksessa, soveltuvuustestissä, oppilaitoksen pääsykokeessa tai ajokokeessa.
Asiamies on päämiehensä valtuutettu ja hän käyttää päämiehen puhevaltaa asian käsittelyssä.
Avustajan tehtävänä on lähinnä päämiehen tosiasiallinen tai oikeudellinen avustaminen.
Kummallekaan ei ole hallintolaissa asetettu erityisiä kelpoisuusvaatimuksia.

Valtakirja
Asiamiehen on esitettävä valtakirja tai hänen on muulla luotettavalla tavalla osoitettava
olevansa oikeutettu edustamaan päämiestä. Päämies voi antaa valtuutuksen myös
suullisesti viranomaisen luona. Avustajan ei sen sijaan tarvitse esittää valtakirjaa. Jos
asiamiehen toimivallasta tai sen laajuudesta on epäselvyyttä, valtakirja on viranomaisen
määräyksestä yksilöitävä. Kun asiamiehenä toimii asianajaja tai julkinen oikeusavustaja,
valtakirja on esitettävä ainoastaan viranomaisen määräyksestä.

Edunvalvontavaltuutuksella valtuutettu voidaan oikeuttaa edustamaan valtuuttajaa tämän omaisuutta koskevissa ja muissa taloudellisissa asioissa. Valtuutettu voidaan oikeuttaa edustamaan valtuuttajaa myös sellaisissa tämän henkilöä koskevissa asioissa, joiden merkitystä valtuuttaja ei kykene ymmärtämään sillä hetkellä, jolloin valtuutusta olisi käytettävä, L edunvalvontavaltuutuksesta (2007) 2 §.

Esiintymiskielto
Viranomainen voi kieltää asiamiehen tai avustajan esiintymisen viranomaisessa, jos tämä
on tehtäväänsä sopimaton (HL 12.2 §). Tällaisesta kiellosta on ilmoitettava päämiehelle.
Hänelle on samalla varattava tilaisuus uuden asiamiehen tai avustajan hankkimiseen.
Kieltopäätökseen voi hakea muutosta hallintovalituksella.13 Valitus tehdään siihen hallintotuomioistuimeen, jonka toimivaltaan kuuluisi tutkia viranomaisen asiaratkaisusta tehtävä valitus. Asian käsittelyä voidaan kuitenkin jatkaa, vaikka esiintymiskieltoa koskeva
valitusmenettely on vireillä.

Salassapitovelvollisuus
Asiamiehen ja avustajan salassapitovelvollisuus määräytyy pääosin julkisuuslain salassa-pitosäännösten mukaan. Kumpikaan ei saa paljastaa asiakirjan salassapidettävää tietoa eikä tietoa, joka asiakirjaan merkittynä olisi salassapidettävä. Tämä salassapitovelvollisuus kattaa myös luottamukselliset tiedot, jotka päämies on heille antanut (HL 13 §). Asiamies tai avustaja ei myöskään saa käyttää salassapidettävää tietoa omaksi tai toisen hyödyksi tai toisen vahingoksi.

Asiamies ja avustaja saa kuitenkin tehtävässään käyttää myös päämiehensä saamia
salassapidettäviä tietoja, kun on kysymys sen oikeuden, edun tai velvollisuuden hoitamista
koskevasta asiasta, johon päämiehen tiedonsaantioikeus on perustunut (JulkL 23.3 §). 

Asiamies saa siten käyttää päämiehen asianosaisena saamia salassapidettäviä tietoja päämiehensä asian käsittelyssä tämän etujen toteuttamiseksi. Jos asiamies tai avustaja rikkoo salassapitovelvollisuutensa, hän voi joutua korvaamaan tästä aiheutuneen vahingon siten kuin vahingonkorvauslaissa säädetään. Lisäksi salassapitovelvollisuuden rikkominen on rangaistava teko (HL 69 §).

13 Ks. esiintymiskiellosta myös Hautamäki 2005. Muutoksenhakukeinona on hallintovalitus myös kunnan viranomaisen tekemään esiintymiskieltopäätökseen, sillä muutoksenhakuun sovelletaan hallintolainkäyttölakia.

8.4 Vajaavaltaisen puhevallan käyttäminen
Yleensä hallintomenettelykelpoisuus puuttuu vajaavaltaiselta eli alle 18-vuotiaalta ja
vajaavaltaiseksi julistetulta täysi-ikäiseltä henkilöltä. Vajaavaltaisen puolesta puhevaltaa
käyttää huoltaja, edunvalvoja tai muu laillinen edustaja. Vajaavaltaisella on kuitenkin
oikeus käyttää yksinään puhevaltaa asiassa, joka koskee hänen vallitsemaansa tuloa tai
varallisuutta (HL 14.1 §). Täysi-ikäinen vajaavaltainen käyttää itse yksin puhevaltaa henkilöään koskevassa asiassa, jos hän kykenee ymmärtämään asian, esimerkiksi hoitotoimen, merkityksen (HL 14.2 §).

Kun asia koskee alaikäisen, 15–18-vuotiaan henkilöä tai henkilökohtaista etua tai oikeutta,
sekä alaikäisellä että hänen huoltajallaan on kummallakin oikeus käyttää erikseen
puhevaltaa (HL 14.3 §). Tällaiset rinnakkaisen puhevallan piiriin kuuluvat asiat voivat
koskea muun muassa oppivelvollisuutta, terveydenhoitoa sekä passia ja ajokorttia.
Alaikäisen puhevaltaa on erityissäännöksin vahvistettu myös siksi, että perustuslain 6 §:n 3 momentin mukaan lapsia on kohdeltava tasa-arvoisesti yksilöinä ja heidän tulee saada vaikuttaa itseään koskeviin asioihin kehitystään vastaavasti. Esimerkiksi lastensuojelulain
20–21 §:n mukaan 12 vuotta täyttänyt lapsi voi käyttää huoltajan tai muun laillisen edustajan ohella erikseen puhevaltaansa itseään koskevassa lastensuojeluasiassa ja hänelle on myös varattava tilaisuus tulla kuulluksi tällaisessa asiassa. Ulkomaalaislain 6 §:n mukaan myös alle kaksitoista vuotta nuorempaa lasta voidaan kuulla, jos hän on niin kehittynyt, että hänen näkemyksiinsä voidaan kiinnittää huomiota. Alaikäistä potilasta taas on hoidettava yhteisymmärryksessä hänen kanssaan, jos hän ikänsä ja kehitystasonsa
perusteella kykenee päättämään hoidostaan (PotilasL 7 §).

8.5 Edunvalvojan oikeus käyttää puhevaltaa
Täysivaltaiselle määrätty edunvalvoja käyttää päämiehensä ohella itsenäisesti puhevaltaa
asioissa, jotka kuuluvat hänen tehtäviinsä. Jos edunvalvoja ja päämies ovat eri mieltä
puhevaltaa käytettäessä, päämiehen kanta on ratkaiseva, jos hän kykenee ymmärtämään
asian merkityksen (HL 15.1 §).

Jos päämiehen toimintakelpoisuutta on rajoitettu muuten kuin vajaavaltaiseksi julistamalla,
edunvalvoja käyttää yksin päämiehen puhevaltaa asiassa, josta päämiehellä
ei ole oikeutta päättää. Edunvalvoja ja hänen päämiehensä käyttävät kuitenkin yhdessä
puhevaltaa asiassa, josta heidän tulee päättää yhdessä (HL 15.2 §).

8.6 Oikeushenkilön puhevallan käyttäminen
Oikeushenkilöä edustavat hallintomenettelyssä sen toimielimistä ne, joille puhevallan
käyttö on uskottu esimerkiksi yhtiöjärjestyksessä tai yhdistyksen säännöissä. Puhevalta
voi siten kuulua esimerkiksi yhtiön toimitusjohtajalle tai yhdistyksen hallitukselle.
Valtio ja kunnat ovat julkisyhteisöinä myös oikeushenkilöitä. Kuntaa edustaa ja sen
puhevaltaa hallintoasian käsittelyssä käyttää kunnanhallitus tai kunnanhallituksen puolesta
kunnanjohtaja tai pormestari (KuntaL 23–24 §). Puhevalta on voitu myös delegoida
muulle viranhaltijalle. Valtion puhevaltaa käyttää kukin viranomainen omalla toimialallaan. Yleistoimivalta valtion puhevallan käyttöön on perustuslain 65 §:n nojalla valtioneuvostolla,
ellei tehtävää ole osoitettu muulle viranomaiselle. Yleensä jokainen ministeriö
ja viranomainen käyttää valtion puhevaltaa omalla toimialallaan.

9 Kulut ja maksut hallintoasian käsittelyssä
9.1 Hyvän hallinnon perusteiden toteuttaminen
Hallinnon palveluperiaate (HL 7 §) edellyttää, että hallintolain soveltaminen ja menettelyllisten oikeuksien toteuttaminen on yleensä ilmaista. Yleisenä lähtökohtana on siten, että viranomainen ei voi periä maksua esimerkiksi siitä, että se noudattaa lakia ja hallinnon oikeusperiaatteita, käyttää hyvää kieltä, noudattaa neuvontavelvollisuuttaan, käsittelee asian viivytyksettä, huolehtii asian riittävästä selvittämisestä, kuulee asianosaista ja antaa perustellun päätöksen. Nämä ovat kaikki viranomaiselle hallintolain mukaan kuuluvia menettelyvelvoitteita. Kyseiset menettelyvelvoitteet ovat myös osa hyvää hallintoa, joka on turvattu perusoikeutena perustuslain 21 §:n 2 momentissa. Hyvän hallinnon toteuttamista ei perusoikeuden ydinsisältöä ja tarkoitusta olennaisesti rajoittamatta voida tehdä maksulliseksi, joten myös hyvän hallinnon takeiden toteuttaminen on lähtökohtaisesti ilmaista. Tämä lähtökohta koskee ainakin sellaisia perustuslaissa mainittuja hyvän hallinnon perustakeita kuin asianmukainen ja viivytyksetön käsittely, asianosaisen kuuleminen ja päätöksen perusteleminen.

Samoin voidaan lähteä siitä, että hallintolain 2 luvussa määriteltyjen hyvän hallinnon
perusteiden toteuttaminen kuuluu viranomaisen lakisääteisiin velvollisuuksiin, joiden
noudattamisesta ei voida periä maksua. Näin ollen myös muun muassa neuvonta ja hyvä
kielenkäyttö toteutetaan maksutta. Neuvonnan maksuttomuus on nimenomaisesti todettu
hallintolain 8 §:n 1 momentissa.

9.2 Menettelyn maksullisuus
Erityissäännöksin on mahdollista ulottaa maksullisuus viranomaisen suoritteisiin, mutta
edellä esitetyt yleiset rajoitukset on samalla otettava huomioon. Vaikka esimerkiksi päätöksen valmisteluun liittyvästä kuulemisesta tai päätöksen perustelemisesta ei erikseen
voida periä maksua, päätöksen antaminen voidaan erityissäännöksen nojalla määritellä
maksulliseksi. Lailla on myös mahdollista määritellä esimerkiksi luvan hakijan suoritettavaksi
erityinen hakemus- tai käsittelymaksu, jolla katetaan viranomaiselle hakemuksen
käsittelystä aiheutuneita kustannuksia.

Valtion viranomaisten virkatoimien, palvelujen ja muun toiminnan maksullisuuden sekä maksujen suuruuden yleisistä perusteista säädetään perustuslain 81 §:n 2 momentin
mukaan lailla. Valtion viranomaisten perimiä maksuja koskeva yleislaki on valtion maksuperustelaki (1992). Sen 4 §:n mukaan hakemuksesta tehdyn viranomaisen päätöksen tulee olla maksullinen, ellei maksuttomuudelle ole perusteltua syytä. Myös päätöksen tiedoksiannosta aiheutuvista kustannuksista voidaan erityissäännöksen nojalla periä korvaus. Päätöksestä perittävän maksun tulee lain 6 §:n 1 momentin mukaan yleensä vastata suoritteen tuottamisesta valtiolle aiheutuvien kokonaiskustannusten määrää eli omakustannusarvoa.

Vaikka tämän säännöksen sanamuoto siihen viittaakin, on selvää, että hyvän hallinnon perusteiden noudattamisesta valtion viranomaiselle aiheutuvia kustannuksia ei voida sellaisenaan vyöryttää asiakkaan maksettaviksi. Sama lähtökohta soveltuu myös
kunnallishallinnossa, jossa valtuusto päättää palveluista ja suoritteista perittävien maksujen
perusteista (KuntaL 13 §).
 
Myös julkisista palveluista perittävien maksujen perusteet määritellään lailla. Merkittävin
niistä on laki sosiaali- ja terveydenhuollon asiakasmaksuista (1992), jonka mukaan
asiakasmaksu saa olla enintään palvelun tuottamisesta aiheutuneiden kustannusten suuruinen (2 §). Lisäksi asiakasmaksuille on määritelty asiakaskohtainen 590 euron vuotuinen maksukatto kohtuuttoman korkeaksi nousevan maksurasituksen estämiseksi (6 a §).

9.3 Vastuu hallintoasian käsittelyn aiheuttamista kuluista
Hallintolain 64 §:n 1 momentin mukaan hallintoasiassa kukin vastaa omista kuluistaan.
Näin ollen sekä asianosainen että viranomainen vastaavat itse menettelyn ja asian käsittelyn aiheuttamista kustannuksista. Kumpaakaan osapuolta ei siten voida velvoittaa
korvaamaan toisensa kuluja, jotka ovat aiheutuneet hallintoasian käsittelystä. Hallintopäätöksen lopputulos ei vaikuta tähän menettelykustannusten jakoa määrittelevään
pääperiaatteeseen.

KHO 2006:63: Kun otetaan huomioon keskusverolautakunnasta annetun lain 4.3 §:n ja hallintolain 64.1 säännökset, korkein hallinto-oikeus hylkää lakiin perustumattomana
oikeudenkäyntikulujen korvaamista koskevan vaatimuksen keskusverolautakunnan osalta.

Asianosaiselle voi kuitenkin aiheutua lakisääteisiä kuluja myös siitä, että asia käsitellään
viranomaisessa. 
Asianosainen vastaa käsittelystä ja päätöksestä perittävistä maksuista.
=> Jos siihen on syytä, viranomainen voi myös velvoittaa asianosaisen korvaamaan osaksi
tai kokonaan todistajana kuullulle maksetun korvauksen (HL 64.3 §). 
Oikeusapulaissa (2002) määritellyin suhteellisen tiukoin edellytyksin yksityishenkilö voi saada oikeusapua myös hallintomenettelyssä käsiteltävässä oikeudellisessa asiassa. Oikeusapuun kuuluu oikeudellinen neuvonta, tarpeelliset toimenpiteet ja avustaminen viranomaisessa sekä vapautus käsittelymaksuista.

Lähteet ja lukemisto

Hallintolaki 6.6.2003/434. Finlex. (16.5.2017).

Kuntalaki 410/2015. (23.1.2018).

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 621/1999. Finlex. (23.1.2018). 

Oikeusapulaki 257/2002. Finlex. (23.1.2018).

Mäenpää, Olli. (2008). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. EDILEX. https://www.edilex.fi/kirjat/7456. (16.5.2017).


 Edit

23.1.2018 1 h
8.12.2017 1 h 45 min. (5 h 10 min)
28.11.2017-5.12.2017  3 h 25 min

Comments