Hallintolain soveltamisala

Kuva Margit Mannila

2 

Hallintolain soveltamisala

1 Soveltamisen perusteet

2 Hallintolain asiallinen soveltamisala

3 Hallintolain organisatorinen soveltamisala

2
Hallintolain soveltamisala
1 Soveltamisalan perusteet
1.1 Velvollisuudet ja oikeudet hallintoasian käsittelyssä

Hallintotoiminnan keskiössä on viranomaisen ja hallinnossa asioivan yksityisen välinen hallinto-oikeudellinen suhde, jonka sisältöä voimassaoleva aineellinen lainsäädäntö määrittelee. Hallintolaki kohdistuu ensisijaisesti tämän oikeussuhteen toiseen osapuoleen, viranomaisiin ja julkista hallintotehtävää hoitaviin. Laki määrittelee laadulliset perusteet niissä noudatettavalle hyvälle hallinnolle ja asettaa samalla viranomaisille menettelyllisiä velvoitteita. (Mäenpää 2008, 25.)

Hallintolaki sääntelee viranomaisten velvollisuuksia ja määrittelee samallas hallinto-oikeudellisen oikeussuhteen toisen osapuolen, hallinnossa asioivan menettelyllisiä oikeuksia. Näiden oikeuksien toteuttaminen on suureksi osaksi viranomaisen aktiivisena velvollisuutena. Tällaisia viran puolesta (ex officio) toteutettavia oikeuksia ovat esimerkiksi:

• oikeus saada neuvoja asian vireillepanossa ja tietoja vireillä olevasta asiasta, 
• asianosaisen oikeus tulla kuulluksi, 
• oikeus puolueettomaan ja tasapuoliseen menettelyyn
• sekä oikeus saada riittävästi perusteltu päätös 
• ja oikeus vaatia asiavirheen korjaamista. (Mäenpää 2008, 25.)

Menettelyllisten oikeuksien määrittelyn lisäksi hallintolaki asettaa myös hallinnossa asioivalle joitakin velvollisuuksia. Ne koskevat muun muassa vireillepanon muotoa ja asianosaisen velvollisuutta myötävaikuttaa vireille panemansa asian selvittämiseen. Tällaisia menettelyllisiä velvollisuuksia hallintolaki sisältää kuitenkin melko niukasti. Niitä sisältyy sen sijaan enemmän viranomaisten soveltamaan aineelliseen lainsäädäntöön. Nämä velvollisuudet koskevat muun muassa

• noudatettavia määräaikoja,
• esitettävää selvitystä
• tai erityisiä menettelymuotoja. (Mäenpää 2008, 25.)

1.2 Hallintolain kohde ja soveltajat
Asiallinen soveltamisala
Hallintolain sisältämä sääntely kohdistuu hallintoasian käsittelyyn. Lain kohteena on viranomaisten toiminta ja julkisten hallintotehtävien hoitaminen. Hallintoasian käsittelyä ja menettelyä viranomaisissa voivat tosin määritellä muutkin lait kuin hallintolaki. Myös hyvän hallinnon perusteita on noudatettava kaikessa viranomaisten toiminnassa. Näiden pääperiaatteiden mukaan määräytyy hallintolain asiallinen soveltamisala. (Mäenpää 2008, 26.)

Organisatorinen soveltamisala
Hallintolakia sovelletaan valtion ja kuntien viranomaisissa sekä muissa julkisissa viranomaisissa.

Sitä sovelletaan myös yksityisissä toimijoissa ja toimielimissä silloin, kun ne hoitavat julkista hallintotehtävää. Nämä toimijat ovat vastuussa siitä, että hallintolakia noudatetaan käytännössä. Tällä perusteella määräytyy myös lain organisatorinen soveltamisala.

2 Hallintolain asiallinen soveltamisala
2.1 Hallintolaki ja hallinnon toimintamuodot
Hallinnon pääasialliset toimintamuodot
Viranomaisten toiminta ja toimintamuodot voidaan modernissa hallinnossa jakaa neljään
pääalueeseen:
1) hallinnollinen sääntely ja julkisen vallan käyttö hallintotoiminnassa,
2) julkisten palvelujen tuottaminen ja julkisten etujen jakaminen,
3) hallinnon sisäinen, pääosin julkishallintoa ylläpitävä toiminta, kuten henkilöstöja
taloushallinto sekä
4) hallintoviranomaisten taloudellinen toiminta.
Hallintolakia sovelletaan kaikissa viranomaisissa ja lähtökohtana on, että hallintolaki kattaa nämä kaikki hallinnon toimintamuodot. Tosin etenkin viranomaisen sisäiseen toimintaan ja taloudelliseen toimintaan hallintolaki soveltuu käytännössä jonkin verran rajallisemmin kuin toimintaan, jossa on keskiössä hallinnon ja asiakkaan välinen suhde. (Mäenpää 2008, 26.)

Hallintolakia sovelletaan kaikessa hallintotoiminnassa

Hallintolaissa säädetään lain 2 §:n 1 momentin mukaan sekä hyvän hallinnon perusteista että hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä. Tällä säännöksellä on pyritty määrittelemään lain asiallinen soveltamisala siten, että hyvän hallinnon perusteita on noudatettava kaikessa viranomaisten toiminnassa ja julkisten hallintotehtävien hoitamisessa tehtävien luonteesta, sisällöstä, lopputuloksesta tai tehtävän hoitajan oikeudellisesta asemasta riippumatta. (Mäenpää 2008, 27.)

Koska hallintotehtävät ovat sisällöltään ja vaikutuksiltaan erilaisia, hallintolain kaikkia säännöksiä ei kuitenkaan sovelleta – ainakaan sellaisenaan – kaikkeen hallintotehtävien hoitamiseen. Osa hallintolain säännöksistä on lisäksi kirjoitettu niin, että ne koskevat ensisijaisesti hallintoasian käsittelyssä noudatettavaa kirjallista menettelyä. Joka tapauksessa ainakin hyvän hallinnon perusteita määritteleviä hallintolain säännöksiä sovelletaan kaikenlaisessa hallintotehtävien hoitamisessa.

Hallintoasian käsittely ja muu hallintotoiminta
Hallintolain säännökset ja lain rakenne on muotoiltu siten, että lain keskeinen osa koskee nimenomaisesti hallintoasian käsittelyssä noudatettavaa menettelyä. Hallintoasian käsittelyllä

tarkoitetaan yleensä hallintopäätökseen päättyvää viranomaisen toimintaa. Tällaista toimintaa on erityisesti hallinnolliseen sääntelyyn sisältyvä hallintopäätösten tekeminen. Hallintoasian käsittelynä pidetään myös muun muassa julkisia palveluja ja etuja sekä sosiaalisia oikeuksia koskevaa viranomaisen päätöksentekoa. Tällainen päätöksenteko kohdistuu asianosaisen oikeuksiin, etuihin ja velvollisuuksiin, joten voidaan puhua myös asianosaisasioiden käsittelystä.

Hallintoasian käsittelynä ei aikaisemman lain mukaan pidetty julkisten palvelujen toteuttamista eikä muutakaan niin sanottuun tosiasialliseen hallintotoimintaan kuuluvaa toimintaa, jolle on luonteenomaista, että viranomainen ei tee siinä yksittäistapauksellisia hallintopäätöksiä. Tosiasiallista hallintoa on muun muassa opettaminen, potilaan hoito ja vammaisen huolto. Myös esimerkiksi poliisin välitön julkisen vallan käyttö luokitellaan tosiasialliseksi hallinnoksi, tarkemmin sanottuna tosiasialliseksi julkisen vallan käytöksi.

Niin ikään viranomaisen toiminta yksityisiin taloudellisiin toimijoihin rinnastettavassa asemassa, kuten kauppa- tai vuokrasopimuksen osapuolena, on aikaisemman lainsäädännön mukaan jäänyt hallintoasian käsittelyn ydinalueen ulkopuolelle.

Hallintoasian käsitettä ei kuitenkaan ole hallintolaissa rajattu näin suppeasti, eikä tiukkarajaiselle määrittelylle ole käytännössä tarvettakaan. Hallinnon asiakkaan kannalta kysymys on lähinnä erilaisten julkisten toimielinten hoitamasta hallintotoiminnasta. Viranomaisten kanssa asioivan näkökulmasta on keskeistä, että hallintolain määrittelemät menettelylliset oikeudet ja velvollisuudet toteutuvat käytännössä riippumatta siitä, miten toiminta oikeudellisesti luokitellaan. Hallintoasian käsittelyn tarkkarajainen erottaminen palvelun toteuttamisesta ja muusta hallintotoiminnasta ei siten asiakkaan kannalta ole erityisen merkityksellistä.

Hallintolaki ei tämän vuoksi sisällä samanlaista kahtiajakoa asianosaisasioihin ja muihin asioihin kuin sitä edeltänyt hallintomenettelylaki. Tämä merkitsee, että hallin toasian käsitteelle ei ole aihetta antaa tiukkarajaista eikä ainakaan supistavaa merkitystä silloin, kun on kysymys hallintolain asiallisesta soveltamisalasta. Eduskunnan hallintovaliokunnan mietinnössä esitetyn arvion mukaan hallintoasian tunnistaminen ei edes ole keskeistä asiakkaan oikeuksien ja oikeussuojan toteuttamiseksi. Sen sijaan on tärkeä pystyä varmistumaan siitä, että hallintolaissa määritellyt velvoitteet toteutetaan asianmukaisesti. Samoin keskeistä on selkeisiin säännöksiin perustuva tieto hallinnon asiakkaan oikeuksista ja velvollisuuksista hallinnossa asioitaessa. Näistä syistä hallintolaki on tarkoitettu sovellettavaksi kaikkeen hallintotoimintaan.

Hallintolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa hallintoasian käsittely kiinnitettiin
vielä nimenomaisesti sen perinteiseen merkityssisältöön: ”Hallintoasioita olisivat siten kaikki
sellaiset viranomaisen toimivaltaan kuuluvat asiat, jotka liittyvät jonkin hallinnollisen ratkaisun
tekemiseen.” (HE 72/2002 vp, 45) Ks. hallintomenettelylain sisältämän jaottelun perusteista tältä osin Rihto ym. 1979, 31–32; Kulla 2000, 54–55. (Mäenpää 2008, 27-28.)


Hallintolain laaja-alainen soveltaminen

Hallintovaliokunnan korostama laaja-alaisen ja yhtenäisen soveltamisen lähtökohta poikkeaa tältä osin hallintolakia koskevan hallituksen esityksen perusteluissa esitetystä tulkinnasta, jossa vielä puollettiin selvästi ahtaampaa erottelua hallintoasioiden ja muiden hallintotoimien välillä. Hallituksen esityksen perustelujen mukaan pääosa hallintolain säännöksistä olisi tullut sovellettavaksi ainoastaan kirjalliseen hallintoasian käsittelyyn eli hallintopäätöksen tekemiseen. Tällaista selkeärajaista soveltamisalan kahtiajakoa ei kuitenkaan voida pitää perusteltuna, sillä perustuslain 21 §:ssä turvattu oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti tarkoittaa sekä hallintopäätöksellä ratkaistavia asioita että esimerkiksi palvelujen toteuttamiseen liittyvää asiointia viranomaisessa. 

Eduskunta on hallintolain säätäessään hyväksynyt myös hallintovaliokunnan esittämän tulkinnan

lain yhtenäisestä soveltamisesta kaikkeen hallintotoimintaan. Sekä hyvän hallinnon takeiden että hallinnon asiakkaan menettelyllisen aseman kannalta hallintolain eri säännöksissä käytettyä viittausta hallintoasian käsittelyyn on näin ollen tulkittava joustavasti ja tilanteen mukaan. Hallintoasian käsittelyä koskevat hallintolain säännökset ovat sovellettavissa varsinaiseen hallintopäätöksen tekemiseen ja myös muun muassa julkisen palvelun toteuttamiseen ja muunlaisiin tosiasiallisiin

toimiin. Säännöksen soveltamistapa ja tulkinta riippuvat kuitenkin toiminnan sisällöstä ja luonteesta. Esimerkiksi asian käsittelyn viivytyksettömyyttä (HL 23 §), esteellisyyttä (27–30 §), asian selvittämistä (31–42 §) ja asian ratkaisemista (HL 43–49 §) koskevat säännökset on kirjoitettu ensisijaisesti kirjallisen hallintopäätöksen tekemistä silmällä pitäen. Säännökset tulevat kuitenkin soveltuvin osin noudatettaviksi myös julkisten palvelujen toteuttamisessa. (Mäenpää 2008, 28.)

HaVM 29/2002 vp, 5.
HE 72/2002 vp, 45-46.
Vrt. samoin perustuslain 17 §:ssä tarkoitettujen asioiden osalta PeVM 9/2002 vp, 2.
Hallintolain soveltamisala 29

2.2 Hyvän hallinnon perusteet hallintolaissa
Perusteiden sisältö

Hallintolaissa säädetään ensinnäkin hyvän hallinnon perusteista (HL 2.1 §). Hyvä hallinto perustuu oikeudellisena käsitteenä perustuslain 21 §:n 2 momentin säännökseen, jonka mukaan hyvän hallinnon takeet turvataan lailla. Näistä hyvän hallinnon takeista perustuslaissa mainitaan nimenomaisesti käsittelyn julkisuus, oikeus tulla kuulluksi, oikeus saada perusteltu päätös ja oikeus hakea muutosta. Perustuslain mukaan kuitenkin myös muut hyvän hallinnon takeet on turvattava lailla.

Hyvän hallinnon perusteiden keskeisin osa on säännelty hallintolain 2 luvussa. Näihin perusteisiin kuuluvat:
• oikeusturvan, palvelujen laadun ja tuloksellisuuden edistäminen (1 §)
• hallinnon oikeusperiaatteet (6 §)
• palveluperiaate ja palvelun asianmukaisuus (7 §)
• neuvonta (8 §)
• hyvän kielenkäytön vaatimus (9 §)
• viranomaisten yhteistyö (10 §).

Hyvän hallinnon perusteisiin voidaan katsoa kuuluvan myös sellaisia periaatteita, jotka on konkreettisesti määritelty hallintolain muissa, hallintoasian käsittelyä määrittelevissä säännöksissä. Näistä voidaan mainita ainakin asian käsittelyä koskevat yleiset vaatimukset, jotka kuuluvat hyvän hallinnon perusteisiin ainakin yleisinä periaatteina. Näitä vaatimuksia ovat etenkin:

• käsittelyn viivytyksettömyys (23 §) ja
• esteellisyysperusteiden huomioon ottaminen (27-30 §).
Hyvän hallinnon perusteisiin voidaan yleisemmin katsoa kuuluvan myös perustuslain
21 §:n 2 momentissa hyvän hallinnon takeiksi luetut vaatimukset, joilla tosin on rajallinen
merkitys tosiasiallisessa hallintotoiminnassa. Näistä vaatimuksista keskeisimmät ovat:
• oikeus tulla kuulluksi (34 §) ja
• oikeus saada perusteltu päätös (45 §).
Hallintolain 2 luvussa ei siten säännellä tyhjentävästi hyvää hallintoa, vaan sen toteuttamiseen

voivat vaikuttaa muutkin hallintolain säännökset. Hyvän hallinnon perusteita määrittää erityisen keskeisesti hallintolain 1 §:n tarkoitussäännös. Hyvään hallintoon voidaan tämän säännöksen perusteella katsoa kuuluvan myös hallinnon palvelujen laadun ja hallinnon tuloksellisuuden edistäminen. (Mäenpää 2008, 28-29.)

Perusteiden soveltamisala

Varsinaisten hallintopäätösten käsittelyn ohella viranomaisten toimintaan ja julkisiin hallintotehtäviin kuuluu laajasti myös muunlaisia toimia. Keskeinen osa viranomaisten toiminnasta ja julkisten hallintotehtävien hoitamisesta on julkisten palvelujen toteuttamista ja hallinnon sisäistä toimintaa. Näissä tehtävissä on kysymys yleensä tosiasiallisesta hallintotoiminnasta kuten potilaan hoitamisesta, opetuksen antamisesta, selvitysten laatimisesta tai sosiaalihuollon toteuttamisesta. Varsinaista hallinnollista päätöksentekoa näihin hallintotehtävien toteuttamismuotoihin ei sen sijaan juurikaan sisälly. (Mäenpää 2008, 29.)

Kyseisiin tosiasiallisen hallintotoiminnan muotoihin sovelletaan etenkin hyvän hallinnon perusteita eli hallintolain väljemmin ja yleisluonteisemmin muotoiltuja laadullismenettelyllisiä vaatimuksia. Kuten edellä on todettu, myös muut hallintoasian käsittelyä koskevat säännökset voivat tulla sovellettavaksi. Ne eivät välttämättä kuitenkaan ole kaikilta osin tai ainakaan kirjaimellisesti merkityksellisiä tällaisten tosiasiallisten hallintotoimien suorittamisessa jo siitä johtuen, että tosiasiallisessa toiminnassa ei sanottavasti tehdä varsinaisia hallintopäätöksiä.

Hyvän hallinnon takeet eivät tosiasiallisessa hallintotoiminnassa toteudu pelkästään säädännäisesti. Tärkeä merkitys on myös sillä, että etenkin julkisen palvelun toteuttamista tai välitöntä julkisen vallan käyttöä sisältävä toiminta on säännelty riittävän täsmällisesti ja muuten asianmukaisesti. Niin ikään hyvää hallintoa takaavat asianomaisten henkilöiden riittävä koulutus ja sopivuus kyseiseen tehtävään sekä toiminnan valvonta. Tämän luonteisia hyvän hallinnon takeita ei kuitenkaan määritellä hallintolaissa. (Mäenpää 2008, 30.)

2.3 Menettely hallintoasian käsittelyssä (hallintomenttely)
Hallintolaissa säädetään hyvän hallinnon perusteiden lisäksi myös hallintoasiassa noudatettavasta

menettelystä (HL 2.1 §). Pääosa lain säännöksistä koskeekin nimenomaisesti hallintoasian käsittelyä eli hallintomenettelyä. Lain koko laajan II osan (16–53 §) sääntelykohteena on otsikkonsa mukaan Hallintoasian vireilletulo ja asian käsittely viranomaisessa. Hallintoasian käsittelyyn sovelletaan kuitenkin muitakin hallintolain säännöksiä, erityisesti hyvän hallinnon perusteita. Lähtökohtana voidaan pitää, että hallintomenettely sisältää kaikki menettelyvaiheet, jotka päättyvät ratkaisun tekemiseen ja päätöksen tiedoksiantoon tai palvelun toteuttamiseen. Tällaiseen menettelyyn kuuluvat kaikki erilaiset käsittelyvaiheet, joissa asiaa valmistellaan, selvitetään ja muuten käsitellään. Hallintoasian käsittelyyn sovelletaan hallintolain mukaan etenkin seuraavia keskeisiä vaatimuksia:

• hallintolain soveltamisen tarkoitussäännös (1 §)
• hyvän hallinnon perusteet (2 luku)
• asianosaisasema ja puhevallan käyttäminen (3 luku)
• hallintoasian vireillepano ja vireilletulo (4 luku)
• asian käsittelyä koskevat yleiset vaatimukset (5 luku)
• asian selvittäminen (6 luku)
• päätöksenteon perusteet ja muodolliset puitteet (7 luku)
• päätöksessä olevan virheen korjaaminen (8 luku)
• tiedoksiantomenettely (9–10 luku).
Ks. näistä vaatimuksista esimerkiksi järjestyksenvalvojien osalta PeVL 10/2006 vp.
Ks. hallintolain soveltamisalasta myös Laakso 2007. (Mäenpää 2008, 30.)



2.4 Hallintoasiat
Hallintopäätöksen tekeminen

Hallintoasioiden ydinryhmän muodostavat ratkaisut, joissa päätetään jonkun edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta. Näissä asioissa viranomaisen tekemä ratkaisu on hallintopäätös, joka koskee välittömästi päätöksen kohteena olevaa yksilöä tai muuta oikeussubjektia. Hallintopäätöksen tai sen välittömien oikeusvaikutusten kohde on siten asianosainen asian käsittelyssä. Päätös sisältää samalla oikeudellisesti sitovan ratkaisun siitä, mihin tämä asianosainen on – tai ei ole – oikeutettu tai velvoitettu. Tämänluonteiset hallintoasiaa koskevat päätökset sisältävät yleensä hallinnollista sääntelyä, ja päätökseen voidaan myös hakea muutosta. (Mäenpää 2008, 31.)

Hallintoasiat voivat olla sisällöltään ja vaikutuksiltaan varsin erilaisia. Esimerkiksi rakentamisen sääntely sisältää velvollisuuksien ja rajoitusten määrittelyn ohella myös etujen jakamista esimerkiksi rakennusoikeutena maankäytön suunnittelun yhteydessä ja rakentamislupina. Tyypillisiä sääntelyä sisältäviä hallintopäätöksiä ovat erilaiset hallintolupia koskevat (ympäristölupa, ajokortti) ja taloudellisia etuja tai velvoitteita määrittävät päätökset (sosiaalinen etuus, yritystuki, vero, maksu), virkanimityspäätökset sekä velvoittavat ja rajoittavat päätökset (ympäristöä pilaavan toiminnan tai kilpailun rajoituksen kieltäminen) sekä hallinnolliset seuraamukset. Myös rekisteröintiä tai vahvistusta koskevalla viranomaispäätöksellä voi olla merkittäviä oikeusvaikutuksia (avioehdon ja osituskirjan rekisteröinti tai isyyden tunnustamisen vahvistaminen maistraatissa). Osa sääntelevistä päätöksistä kohdistuu suoraan taloudelliseen toimintaan, vaikka elinkeinovapaus onkin pääsääntö. Tällaisia ovat muun muassa elinkeinolupa ja ammattiin laillistaminen. (Mäenpää 2008, 31.)

Hallintoasian käsittelyllä tarkoitetaan näin ollen hallinnollisen päätöksenteon yhteydessä viranomaisten ratkaisutoimintaa, jossa määritellään päätöksen kohteen etua, oikeutta tai velvollisuutta. Hallintoasian käsittelyä on myös asian valmistelu ja selvittäminen sekä muu päätöksentekoon välittömästi liittyvä menettely, kuten esittelymenettely. Samoin asian käsittelyyn liittyvän esityksen tekeminen tai lausunnon antaminen on hallintoasian käsittelyä samoin kuin päätöksen tiedoksianto. (Mäenpää 2008, 31.)

Välitön julkisen vallan käyttö
Eräissä tapauksissa viranomainen voi välitöntä julkista valtaa käyttäen toteuttaa velvollisuuden

antamalla välittömästi noudatettavan käskyn tai kiellon taikka palauttaa lainmukaisen tilan puuttumalla tarvittaessa voimakeinoin esimerkiksi asianosaisen vapauteen tai omaisuuteen. Yleensä toimivalta tällaisten välittömien käskyjen ja voimakeinojen käyttämiseen on määritelty poliisille. Tällaisesta toiminnasta käytetään myös nimitystä tosiasiallinen julkisen vallan käyttö. Välitöntä julkisen vallan käyttöä voi sisältyä esimerkiksi hallinnollisen turvaamistoimenpiteen, kuten turvatarkastuksen, pakkohoidon tai huostaanoton toteuttamiseen.

Poliisimiehellä on poliisilain 27 §:n sisältämän yleissäännöksen mukaan oikeus virkatehtävää

suorittaessaan käyttää sellaisia tarpeellisia voimakeinoja, joita voidaan pitää puolustettavina. Mainitut virkatehtävät määräytyvät poliisivirkamiestä koskevien muiden säännösten mukaisesti. Poliisi voi myös käyttää tällaisia voimakeinoja antaessaan virka-apua toiselle viranomaiselle. Lisäksi viranomainen, joka on määrännyt teettämis- tai keskeyttämisuhan pantavaksi täytäntöön, voi uhkasakkolain 16 §:n mukaan itse keskeyttää toiminnan taikka estää laitteen tai muun esineen käytön. Valvontaviranomainen voi muun muassa keskeyttää välitöntä terveyshaittaa tai merkittävää muuta välitöntä ympäristön pilaantumista aiheuttavan toiminnan. Tällaisesta toimenpiteestä on laadittava pöytäkirja ja keskeyttämisestä on viivytyksettä tehtävä päätös (YSL 86 §).(Mäenpää 2008, 31-32.)

Välitöntä julkisen vallan käyttöä ei yleensä ole pidetty varsinaisena hallintoasian käsittelynä, vaan se on yleensä rinnastettu tosiasialliseen toimintaan. Myös hallintolakia koskeva hallituksen esitys lähtee siitä, että välittömään julkisen vallan käyttöön sovelletaan ainoastaan hyvän hallinnon perusteita. Siinä ei sen sijaan välttämättä noudateta hallintoasian käsittelyä koskevia säännöksiä, jotka edellyttäisivät muun muassa asianosaisen kuulemista ja perustellun päätöksen tekemistä. Tällainen rajaus voi olla ymmärrettävä etenkin silloin, kun välitöntä julkisen vallan käyttöä ei voida sitoa menettelyllisiin määrämuotoihin estämättä viranomaisen lainmukaista toimintaa tai asettamalla sille suhteettomia rajoituksia. Tällaiset tilanteet liittyvät lähinnä yleisen järjestyksen ja turvallisuuden välittömään turvaamiseen. (Mäenpää 2008, 32.)

Myöskään välitöntä julkisen vallan käyttöä ei silti hallintolain mukaan voida enää sellaisenaan

sulkea hallintoasian käsittelyä koskevien säännösten soveltamisen ulkopuolelle. Tällaiseen julkisen vallan käyttöön sisältyy myös voimakeinojen käyttöä, ja sillä voidaan puuttua yksilön perusoikeuksiin voimakkaastikin. Yksilön oikeusturvan ja myös viranomaisen toiminnan laadun (HL 1 §) kannalta on siten perusteltua pitää lähtökohtana, että välitöntä julkista valtaa käytettäessä on soveltuvin osin noudatettava myös hallintoasian käsittelyä koskevia hallintolain säännöksiä.

Keskeiset näistä hallintolain säännöksistä on myös muotoiltu sillä tavoin joustavasti, että välittömän julkisen vallan käytön erityisvaatimukset pystytään menettelyllisesti ottamaan huomioon. Tämä koskee muun muassa asianosaisen kuulemista (HL 34.2 §), päätöksen kirjallista muotoa (HL 43.2 §) ja perustelemista (HL 45.2 §), joista kaikista voidaan kiireellisissä tapauksissa väliaikaisesti joustaa.

Uhkasakko ja hallinnolliset seuraamukset

Velvoittavien hallintopäätösten täytäntöönpanoa voidaan tehostaa uhkasakkoa, teettämistai keskeyttämisuhkaa koskevalla päätöksellä, josta säädetään uhkasakkolaissa (1990) tai muussa laissa. Uhkasakon asettamiseen ja määräämiseen (”tuomitsemiseen”) sovelletaan hallintolakia.

Hallintoviranomainen voi erityissäännöksen nojalla määrätä lainvastaisen menettelyn johdosta myös hallinnollisen seuraamuksen eli hallinnollisen sanktion. Tällainen seuraamus on usein sisällöltään erityinen rangaistusmaksu, kuten pysäköintivirhemaksu, joukkoliikenteen tarkastusmaksu ja ylikuormamaksu. Kiellettyä kilpailunrajoitusta käyttävälle elinkeinonharjoittajalle voidaan määrätä seuraamusmaksu (kilpailunrikkomismaksu) ja hankintamenettelyn laiminlyöjälle hyvitysmaksu. Myös maksun-, veron- tai tullinkorotus voi luonteeltaan rinnastua sanktioluonteisiin maksuihin. Hallinnollisina sanktioina voi daan niin ikään pitää varoitusta ja huomautusta, jonka valvontaviranomainen voi antaa valvonnan kohteelle. Hallinnollisen seuraamuksen määräämiseen sovelletaan hallintolakia. Koska kysymys on hallinnollisesta sanktiosta, menettelyssä on kuitenkin soveltuvin osin otettava analogisesti huomioon myös rikosoikeudelliset periaatteet kuten inkriminaatiokielto, syyttömyysolettama ja rikosoikeudellinen legaliteettiperiaate (ks. niistä lähemmin luku VI.1.4).

HE 72/2002 vp, 49. (Mäenpää 2008, 32-33.)

Julkiset palvelut ja tosiasiallinen hallintotoiminta
Tosiasialliseksi kutsutaan yleensä hallintotoimintaa, jossa ei tehdä kirjallisia hallintopäätöksiä.

Potilaan hoitamista, lapsen huoltoa, koululaisen opettamista ja vastaavien julkisten palvelujen toteuttamista ei-kirjallisessa muodossa voidaan luonnehtia tosiasialliseksi hallintotoiminnaksi. Sen tyypillisiä muotoja ovat muun muassa koulutus-, huolto- ja hoitotoimenpiteet, tutkimus, julkinen tiedotus samoin kuin erilaiset epäviralliset tai vapaamuotoiset toiminnat. Myös yhteiskunnan perusrakennetta ylläpidetään tosiasiallisen hallintotoiminnan muodoin, kuten teitä rakentamalla tai hoitamalla julkista liikennettä.

Tosiasiallisella hallintotoiminnalla ei suoranaisesti ratkaista yksityisten oikeuksia tai velvollisuuksia. Sen sijaan sillä on tärkeä merkitys luotaessa edellytyksiä esimerkiksi sosiaalisten ja sivistyksellisten oikeuksien käytännön toteuttamiselle ja elinkeinotoiminnalle. Tällaisen toiminnan ero hallinnolliseen sääntelyyn ja muuhun hallintoasian käsittelyyn voi kylläkin olla suhteellinen. Esimerkiksi hoitotoimenpide saattaa rajoittaa yksilön itsemääräämisoikeutta ja julkisella tiedotuksella voidaan ohjata yleistä mielipidettä. Myös tosiasiallisessa hallinnossa on siten merkitystä muun muassa oikeusturvan, julkisuuden, yleisen vaikuttamisen ja julkisen valvonnan mahdollisuuksilla samoin kuin hallinnon oikeusperiaatteilla.

Määrällisesti suurin osa hallinnon tosiasiallisesta toiminnasta sisältää julkisten palvelujen tuottamista ja toteuttamista. Hyvän hallinnon perusteilla on siinä erittäin keskeinen merkitys, koska varsinkin huollossa ja hoidossa voidaan erilaisilla toimenpiteillä vaikuttaa hyvinkin olennaisesti yksilön asemaan. Erityislaeilla on lisäksi säännelty tällaisten palvelujen toteuttamisessa noudatettavan menettelyn perusteita lähinnä perusopetuksessa, sosiaalihuollossa ja sairaanhoidossa. (Mäenpää 2008, 33.)

Potilaslaki eli laki potilaan asemasta ja oikeuksista (1992) sekä laki sosiaalihuollon asiakkaan asemasta ja oikeuksista (2000) määrittelevät keskeisimmät hoidon ja sosiaalihuollon antamisen puitteet. Perusopetuslaki (1998) puolestaan määrittelee opetuksen sisällön ja laajuuden lisäksi oppilaan oikeuksia ja velvollisuuksia. Hallintolaissa säädetyt hyvän hallinnon perusteet ja yleiset lähtökohdat tulevat sovellettavaksi näissäkin hallinnon toimintamuodoissa. Muun muassa palveluperiaate, neuvonta ja hyvä kielenkäyttö kuuluvat myös palvelutoiminnassa noudatettaviin yleisiin menettelyllisiin vaatimuksiin. 

Julkisten palvelujen toteuttamiseen voi sisältyä tai liittyä myös hallintopäätöksen tekoa, jolloin hallintomenettelyä ja päätöksentekoa koskevat hallintolain säännökset tulevat sovellettaviksi. Hallintoasiana päätetään muun muassa siitä, kenelle annetaan sairaanhoitoa, kuka pääsee oppilaitokseen tai saa sosiaalietuuden. Tehtävien eroista huolimatta kaikissa näissä hallinnon toiminnoissa on tärkeää turvata hyvän hallinnon toteutuminen ja asianmukainen menettely. Niissä voi syntyä myös tarve saada tehokasta oikeusturvaa. Tosiasiallisessakaan hallintotoiminnassa – esimerkiksi julkista palvelua toteuttaessaan tai taloudellisen suhteen osapuolena – viranomaiset eivät siis irtaannu hallintolain soveltamisalasta. Niiden on sovellettava hyvän hallinnon perusteita ja noudatettava soveltuvin osin myös muita hyvään hallintoon kuuluvia vaatimuksia. Hyvän hallinnon perusteet voidaan tosiasiallisessa hallintotoiminnassa ottaa huomioon myös huolehtimalla sääntelyn täsmällisyydestä ja asianmukaisuudesta sekä tehtävää hoitavien henkilöiden sopivuuden ja pätevyyden avulla. Lisäksi tällaisia tehtäviä hoitavien henkilöiden julkisen valvonnan on oltava asianmukaista. (Mäenpää 2008, 33-34.)

Viranomaisen sisäinen toiminta

Hallintolakia sovelletaan myös viranomaisen ja hallintokoneiston sisäiseen toimintaan. Tällainen hallinnon oma hallinto ei siten sinänsä muodosta hallintolain soveltamisen ulkopuolelle jäävää aluetta. Keskeisiä tämän sisäisen toiminnan alueita ovat henkilöstö- ja taloushallinto sekä hallinnon sisäinen ohjaus ja valvonta.

Henkilöstöhallintoon kuuluvat muun muassa nimitysasiat, sivutoimiluvan myöntäminen, sivutoimien ja kilpailevan toiminnan harjoittamisen valvonta sekä palvelussuhteen pysyvyyttä koskeva päätöksenteko. Tällaisia päätöksiä tehtäessä hallintolaki määrittelee menettelyn perusteet. Sen sijaan työn johtoa ja valvontaa koskevat määräykset jäävät hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle (HL 4.1§). Virka- tai työehtosopimuksen täytäntöönpano ja soveltaminen sekä yhteistoimintamenettely on kattavasti määritelty niitä koskevissa erityislaeissa, joita siten sovelletaan ensisijaisesti hallintolain asemesta (HL 5.1 §).

Taloushallintoon kuuluvat muun muassa viranomaisen talousarvion valmistelu ja toteuttaminen, joissa noudatettavasta menettelystä on säädetty erikseen. Viranomaisen tilinpidosta ja  maksuliikenteestä huolehtiminen sekä kirjanpito puolestaan ovat pääasiassa tosiasiallista hallintotoimintaa. Esimerkiksi laskun hyväksymiseen tai maksumääräyksen antamiseen saattaa sisältyä myös varsinaista hallintoasian käsittelyä.

Hallinnon sisäiseen ohjaukseen ja valvontaan kuuluvat muun muassa hallinnon sisäiset määräykset tai ohjeet, jotka koskevat lain soveltamista, ja viraston työjärjestyksen tai ohjesäännön hyväksyminen. Ne ovat hallintolain soveltamisen kohteena. Hallintolakia ei sovelleta hallinnon sisäiseen tulosohjaukseen, johon kuuluvat muun muassa tulostavoitteiden määrittely ja tulossopimusten tekeminen. Myös työnohjausta ja valvontaa koskevat määräykset jäävät hallintolain soveltamisen ulkopuolelle (HL 4.1 §). (Mäenpää 2008, 34.)

Viranomaisen taloudellinen toiminta

Viranomaisen toimiessa taloudellisissa suhteissa tai suoranaisen liiketoiminnan alueella sen toiminnan puitteita sääntelevät ensisijaisesti yksityisoikeudelliset säännökset ja yritysten toimintaa muuten koskeva normisto. Ne eivät kuitenkaan kokonaan syrjäytä hallintolain soveltamista. Lähtökohtana on nimittäin, että hallintolakia sovelletaan myös viranomaisen päättäessä yksityisoikeudellisesta oikeustoimesta.

Tällaisia oikeustoimia ovat muun muassa kauppaa tai vuokraa koskevat sopimukset, sekä takausta, työsuoritusta ja lainaa koskevat oikeustoimet. Viranomaisen valmistellessa oikeustoimeen ryhtymistä, päättäessä siihen ryhtymisestä tai oikeustoimen muuttamisesta tai oikeussuhteen irtisanomisesta, sen toimintaan sovelletaan hallintolakia. Viranomainen ei näin ollen jää hallintolain soveltamisen ulkopuolelle, kun se valmistelee taloudellisiaoimia, ryhtyy yksityisoikeudellisiin suhteisiin tai irtautuu niistä. Sen sijaan varsinaisen yksityisoikeudellisen oikeustoimen tekeminen – esimerkiksi sopimuksen allekirjoittaminen – ei ole hallintoasian käsittelyä. Yksityisoikeudellisen oikeustoimien sisältöä käsiteltäessä ja siitä päätettäessä viranomaisen on sitä vastoin noudatettava hallintolakia. Tällaiseen yksityisoikeudelliseen toimeen ei sen sijaan sovelleta hallintosopimusta koskevaa erityissäännöstä hallintolain 3 §:ssä. Esimerkiksi PeVL 5/2006 vp, 3; PeVL 24/2001 vp, 4; PeVL 28/2001 vp, 5. (Mäenpää 2008, 34-35.)

Erityisesti hyvän hallinnon perusteet ovat keskeisiä viranomaisen taloudellisessa toiminnassa, jossa on siis noudatettava muun muassa hallinnon oikeusperiaatteita (HL 6 §) sekä edistettävä hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta (HL 1 §). Myös esteellisyyttä koskevilla säännöksillä on merkitystä tässä toiminnassa. Esimerkiksi kunnan myydessä omistamiaan osakkeita tai ostaessa kiinteistöä on otettava huomioon muun muassa esteellisyyttä koskevat menettelyvaatimukset. Viranomaisen taloudellista päätöksentekoa on voitu säännellä myös erityissäännöksin, kuten julkisia hankintoja koskevalla lailla, jonka edellyttämään tarjouskilpailun järjestämiseen sovelletaan myös hallintoasian käsittelyä koskevia hallintolain säännöksiä.

Hallinnon oikeusperiaatteiden merkitystä viranomaisen sopimusmenettelyssä koskee KHO 2006:34: Kaupungin ja kaupunginjohtajan sopimuksen hyväksyvän päätöksen lainmukaisuudelta oli voitava edellyttää, että päätöksen valmisteluvaiheiden ja perustelujen nojalla voitiin arvioida harkintavallan käyttöä rajoittavien periaatteiden noudattamista.

Valtion liikelaitosten taloudelliseen toimintaan hallintolakia sovelletaan vain, kun ne hoitavat julkisia hallintotehtäviä. Hallintolakia ei siten sovelleta valtion liikelaitoksen harjoittamaan liiketoimintaan, joka käytännössä tapahtuu yksityisoikeudellisissa muodoissa. Myös tällaisen liiketoiminnan valmistelu tai suunnittelu jää hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle.

Hallinnon sisäiset oikeusturvamenettelyt

Hallintolakia sovelletaan useiden oikeusturvaan liittyvien asioiden käsittelyyn hallinnossa. Tällaisia ovat etenkin hallintopäätökseen kohdistettavan oikaisuvaatimuksen ja itseoikaisun käsittely viranomaisessa. Oikaisuvaatimusta käytetään muun muassa kunnan toimielinten päätösten ensi vaiheen oikeusturvamenettelynä, ennen kuin päätöksestä voidaan valittaa. Päätöksessä olevan virheen korjaamiseen tähtäävä, hallintolain 50–53 §:ssä säädetty menettely on niin ikään hallintoasian käsittelyä, johon hallintolakia sovelletaan. Hallintolakia ei sen sijaan sovelleta muutoksenhakuasian käsittelyyn. Hallintokantelun käsittely liittyy sekä oikeusturvaan että hallinnon laillisuusvalvontaan.

Hallintokantelua käsiteltäessä hallintolakia kuitenkin sovelletaan vain rajoitetusti (HL 4.3 §). Ylimpien laillisuusvalvojien harjoittamaan laillisuusvalvontaan sitä sovelletaan vain, jos niin nimenomaisesti säädetään. (Mäenpää 2008, 35.)

Oikeushallintoasiat
Oikeushallintoasioita ovat tuomioistuimessa käsiteltävät hallintoasiat, joissa tuomioistuin tekee hallintopäätöksen. Tuomioistuimet käsittelevät muun muassa julkisuuslakiin perustuvia asiakirjapyyntöjä, nimitysasioita sekä henkilöstö- ja taloushallintoon liittyviä asioita, jotka ovat luonteeltaan hallintoasioita. Tällaisiin oikeushallintoasioihin sovelletaan hallintoasian käsittelyä koskevia hallintolain säännöksiä.10 (Mäenpää 2008, 35-36.)

2.5 Hallintolain soveltaminen hallintosopimuksiin
Hallintolakia sovelletaan myös viranomaisen tehdessä hallintosopimusta. Tosin soveltaminen on melko väljää ja rajallista. Hallintolain 3 §:n 2 momentti edellyttää kuitenkin, että tällaista sopimusta tehtäessä noudatetaan hyvän hallinnon perusteita. Muuten hallintosopimuksen yhteydessä on riittävästi turvattava niiden oikeudet, joita sovittava asia koskee. Se, missä laajuudessa hallintolakia sovelletaan, määräytyy hallintosopimuksen sisällön ja luonteen mukaan.

Hallintosopimuksen sisältö ja kohde

Hallintosopimuksella tarkoitetaan hallintolain 3 §:n 1 momentin mukaan viranomaisen toimivaltaan kuuluvaa sopimusta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta sekä sopimusta, joka liittyy julkisen vallan käyttöön. Hallintolaissa säännellyn hallintosopimuksen sisältönä on siten pääasiassa julkisten palvelujen toteuttaminen ja hallinnolliseen sääntelyyn liittyvä viranomaisen päätöksenteko. Hallintolaki ei kuitenkaan määrittele viranomaiselle sopimustoimivaltaa, vaan toimivalta määräytyy muun lainsäädännön perusteella.11 Julkisen hallintotehtävän hoitamista koskeva hallintosopimus määrittelee lähinnä julkisten palvelujen toteuttamista ja jakamista. Perustuslain 124 §:stä johtuu, että julkisen hallintotehtävän, esimerkiksi julkisen palvelutehtävän antaminen yksityiselle on mahdollista vain lailla tai lain nojalla. Lailla säädetyissä rajoissa viranomainen voi siis sopia tällaisen tehtävänsiirron toteuttamisesta ja julkisen palvelun hoitamisesta. Hallintosopimuksen tekevä viranomainen huolehtii tällä tavoin julkisen palvelun tuottamisesta osaksi tai kokonaan käyttämällä sopimuksen määrittelemiä järjestelyjä, joiden mukaan varsinaisen palvelun toteuttaa palvelun tuottaja.

Yleisimpiä hallintosopimuksia ovat niin sanotut ostopalvelusopimukset, joilla toteutetaan

lakisääteisiä julkisia palveluja. Tällaisella hallintosopimuksella viranomainen ostaa palvelun yksityiseltä palveluja tuottajalta tai toiselta julkisyhteisöltä ja tarjoaa palvelun siihen oikeutettujen käytettäväksi. Etenkin kunnan viranomaiset hankkivat tällä tavoin palveluja, joiden sisältönä on esimerkiksi päivähoito, vanhusten huolto, sairaanhoito, päihdehuolto tai koulutuksen järjestäminen. Tällaisten hallintosopimusten yleisenä oikeudellisena perustana on kuntalain 2 §:n 3 momentin säännös, jonka mukaan kunta voi hankkia tehtäviensä hoidon edellyttämiä palveluja myös muilta palvelujen tuottajilta. Myös esimerkiksi Kansaneläkelaitos tekee sopimuksia terveydenhuollon, kuntoutuksen ja kuljetuspalvelujen toteuttamisesta. (Mäenpää 2008, 36.)

Viranomaiset voivat sopia myös keskenään erilaisista julkisen tehtävän hoitamiseen liittyvistä yhteistyömuodoista ja -tavoista sekä kustannusten jaosta. Esimerkiksi yhteisten palvelujen järjestämisestä sovitaan yhteispalvelusopimuksella ja alueiden kehittämisen rahoitusosuuksista ohjelmasopimuksilla. Molemmat koskevat viranomaisten välisiä lakisääteisiä sopimuksia. Viranomaisten välisestä yhteistyöstä voidaan kuitenkin melko laajasti sopia myös vapaamuotoisesti. Esimerkiksi hallintolain 10 §:n tarkoittaman viranomaisyhteistyön muodoista ja laajuudesta voidaan tehdä myös hallintosopimus. Koska viranomaisen toimivallan siirtäminen edellyttää erityissäännöstä, viranomaiset eivät kuitenkaan voi keskinäisin hallintosopimuksin perustaa toisilleen toimivaltaa.

-
10 Osa julkisuusasioista liittyy kuitenkin niin kiinteästi tuomiovallan käyttöön, että niistä päätetään
sovellettavan prosessilain mukaisessa menettelyssä.
11 Ks. hallintosopimuksista Mäkinen 2000 ja 2001; Kalliomaa-Puha 2007; Mäenpää 1989. (Mäenpää 2008, 36-37.)

Julkisen vallan käyttö on yleensä yksipuolista ja lakisidonnaista, joten sitä koskeva sopimismahdollisuus on varsin rajallinen. Myös sallittavuudeltaan ja oikeusvaikutuksiltaan julkisen vallan käyttöä koskevat sopimukset ovat käytännössä ongelmallisia, koska niiden välittömänä kohteena on lähtökohtaisesti vain viranomaiselle kuuluva toimivalta lain soveltamiseen ja julkisen vallan käyttöön.

Julkisen vallan käytön keskeinen muoto on hallintopäätöksen tekeminen. Hallintolaki ei kuitenkaan määrittele, milloin ja missä laajuudessa hallintopäätös on korvattavissa hallintosopimuksella. Lähtökohtana on, että tämä edellyttää aina nimenomaista laintasoista toimivaltasäännöstä ja jos asia on ratkaistava päätöksellä, sitä ei voi korvata hallintosopimuksella. Käytäntö on kuitenkin horjuva: esimerkiksi maankäyttösopimuksia on pidetty mahdollisina, vaikka niillä ei voidakaan sitovasti ratkaista kaavapäätöksen sisältöä. Maankäyttö- ja rakennuslain mukaan kunta voi tehdä kaavoitukseen ja kaavojen toteuttamiseen liittyviä sopimuksia. Tällaisissa maankäyttösopimuksissa ei kuitenkaan voida sitovasti sopia kaavojen sisällöstä (MRL 91 b §). Sopimus voidaan tehdä vasta, kun

kaavaehdotus on ollut julkisesti nähtävillä.12

Maankäyttösopimuksen sitovuuden alaa on arvioitu päätöksessä KHO 2006:14: Kunnanhallitus oli hyväksynyt maankäyttösopimuksen ennen kuin kaavaehdotus oli ollut julkisesti nähtävillä. Maankäyttösopimus ei ollut osapuoliin nähden sitova muutoin kuin kaavoituksen käynnistämistä koskevilta osiltaan.

Toinen hallintopäätösten tekemiseen liittyvä hallintosopimuslaji määrittelee niitä edellytyksiä, joilla yksityiselle voidaan antaa toimivalta hallintopäätöksen tekemiseen tai vastaavaan julkisen vallan käyttämiseen. Esimerkiksi ajoneuvojen katsastusta ja rekisteröintiä koskevat hallintosopimukset määrittelevät katsastuksen tai rekisteröinnin suorittamista, mutta laissa määritellään yksityisen käyttämän toimivallan edellytykset ja rajat.

Hallintosopimuksen ja yksityisoikeudellisen sopimuksen välinen ero ei aina ole yksiselitteinen.

Hallintosopimukseen voi sisältyä myös yksityisoikeudellisia sopimusehtoja. Tällainen on esimerkiksi maankäyttösopimukseen sisältyvä luovutustoimia koskeva ehto. Lisäksi hallintopäätös voidaan eräissä erityistapauksissa tehdä sopimuksen muodossa, esimerkiksi maatalouden ympäristötukia koskevat sopimukset ratkaistaan hallintopäätöksellä. Sen sijaan julkisia hankintoja koskevat sopimukset eivät ole hallintosopimuksia, vaikka julkisia hankintoja onkin lailla säännelty yksityiskohtaisesti.

Hyvän hallinnon perusteet hallintosopimusta tehtäessä Hallintolakia ei kokonaisuudessaan eikä sellaisenaan sovelleta hallintosopimukseen. Tämä johtuu keskeisesti hallintolakia valmisteltaessa omaksutusta lähtökohdasta, jonka mukaan hallintosopimusta ei pidetä hallintopäätökseen suoranaisesti rinnastettavana viranomaisratkaisuna. Hallintosopimuksen valmistelussa onkin yleensä keskeistä neuvotteluasetelma. Viranomainen ei sopimusta valmistellessaan ole yksipuolisen päätöksentekijän asemassa, vaikka hallintosopimuksella perustettuun oikeussuhteeseen voi liittyä myös yksipuoliselle päätöksenteolle ominaisia piirteitä.13

12 Ks. maankäyttösopimuksista PeVL 38/1998 vp ja PeVL 53/2002 vp. Hallintopäätökseen rinnastettava on myös esimerkiksi ympäristötuen erityistukisopimus, jota maataloustuottaja voi

hakea ja josta tehdään hallintopäätös. (Mäenpää 2008, 37-38.)

Hallintolain tarkoituksena ei siten ole määritellä hallintosopimusmenettelyä tiukan yhdenmukaisesti, vaan hallintolain soveltaminen määräytyy tapauskohtaisesti hallintosopimuksen laadun ja vaikutusten mukaisesti. Hallintosopimusta tehtäessä – eli tällaista sopimusta valmisteltaessa ja sopimusta solmittaessa – on kuitenkin noudatettava hyvän hallinnon perusteita. Niillä tarkoitetaan etenkin hallintolain 2 luvun säännöksiä sekä lain soveltamista yleisesti ohjaavaa 1 §:ää. Niiden perusteella on selvää, että viranomaisella ei ole sisällöllistä sopimusvapautta hallintosopimusta tehtäessä. Viranomaisella ei kuitenkaan ole ratkaisupakkoa, kun se käsittelee hallintosopimusasiaa. Näin ollen viranomainen voi myös olla tekemättä hallintosopimusta, jos sen sisällöstä ja ehdoista ei päästä yksimielisyyteen.

Hallintosopimuksen tekemisessä on noudatettava etenkin hallinnon oikeusperiaatteita (HL 6 §). Hallintosopimus voidaan tehdä ainoastaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin, joten laista tai sen tarkoituksesta poikkeavat hallintosopimukset eivät ole sallittuja. Sopimusteitse ei siten yleensä voida esimerkiksi laajentaa viranomaisen toimivaltaa. Tosin yksityinen hallintosopimuksen osapuoli voi sopimusvapauden rajoissa nimenomaisesti myös luopua oikeudestaan suhteessa viranomaiseen.

Hyvän hallinnon perusteiden noudattaminen edellyttää, että viranomainen kohtelee potentiaalisia sopimusosapuolia tasapuolisesti ja objektiivisesti. Tämä voi esimerkiksi edellyttää ostopalvelua koskevan tarjouskilpailun järjestämistä silloinkin, kun siihen ei ole nimenomaista lakisääteistä velvollisuutta. Hallintosopimuksella ei toisaalta voida perustaa suhteettomia etuja tai velvollisuuksia sen kummallekaan osapuolelle, ja sopimusta tehtäessä on otettava huomioon myös perusteltujen odotusten suoja. Hallintosopimuksen tekemisessä voi olla merkitystä myös hallinnon palveluperiaatteella (HL 7 §) ja neuvontavelvollisuudella (HL 8 §). Etenkin julkista palvelua koskevaa hallintosopimusta tehtäessä on pyrittävä siihen, että sopimus edistää palvelun laatua ja

tuloksellisuutta (HL 1 §). Niin ikään asian käsittelyä koskevat yleiset vaatimukset kuten käsittelyn viivytyksettömyys (HL 23 §) ja esteellisyysperusteet on otettava huomioon.  (Mäenpää 2008, 38.)

Asianosaisten ja osallisten vaikutusmahdollisuuksien turvaaminen

Hallintosopimusta valmisteltaessa ja tehtäessä on hyvän hallinnon perusteiden noudattamisen

lisäksi myös turvattava sovittavan asian vaikutuspiirissä olevien oikeudet ja taattava heidän mahdollisuutensa vaikuttaa sopimuksen sisältöön. Näiden vaatimusten huomioon ottamiseen vaikuttavat erityisesti hallintosopimuksen sisältö ja sen oikeusvaikutukset.

Jos hallintosopimus liittyy sisällöllisesti hallintoasian ratkaisuun tai – poikkeuksellisesti – sisältää hallintoasian ratkaisun, on perusteltua lähteä siitä, että hallintosopimuksen tekemisessä noudatetaan hallintoasian käsittelyä koskevia säännöksiä. Tämä on perusteltua etenkin siksi, että juuri hallintoasian käsittelyä koskevilla hallintolain säännöksillä pyritään turvaamaan niiden oikeudet ja vaikutusmahdollisuudet, joita hallintoasia tai sen ratkaisussa käytettävä hallintosopimus koskee. Esimerkiksi kaavoitusta koskevan hallintosopimuksen sisältönä voi tosiasiassa olla kaavan sisällön määrittely. Tällöin on perusteltua, että sopimus käsitellään myös hallintolain säännöksiä noudattaen. Yleensä myös osallisille ja muille intressenteille on siis turvattava vaikutusmahdollisuudet hallintosopimusta valmisteltaessa (HL 41 §).

13 HE 72/2002 vp, 49; HaVM 29/2002 vp, 6. Ks. aikaisemman lain soveltamisesta KHO 1994 A 17: Valtuuston päätös olla solmimatta korvaavaa koulua koskevaa sopimusta ei ollut sellainen päätös, johon oli sovellettava hallintomenettelylain säännöstä päätöksen perustelemisesta.(Mäenpää 2008, 38-39.)

Jos hallintosopimus taas liittyy esimerkiksi julkisen palvelun toteuttamiseen, sen kohteena on lähinnä tosiasiallisen toiminnan järjestäminen. Koska tähän toimintaan ei välttämättä sovelleta kaikkia hallintoasian käsittelyä koskevia säännöksiä, sama koskee myös vastaavan hallintosopimuksen käsittelyä. Joka tapauksessa sopimuksen osapuolten menettelylliset oikeudet on tällöinkin otettava huomioon, koska heitä voidaan pitää asianosaisina sopimusta tehtäessä. Jos tehtävä hallintosopimus, esimerkiksi perhe- tai omaishoitosopimus, koskee myös muiden kuin sen osapuolten oikeuksia, näitä tahoja, kuten hoidettavaa lasta tai vanhusta, on yleensä kuultava. Heille on muutenkin taattava

mahdollisuudet vaikuttaa sopimuksen sisältöön. (Mäenpää 2008, 39.)

Hallintosopimuksen pätevyys ja sitovuus
Hallintolaissa ei säännellä hallintosopimuksen pätevyyttä eikä sitovuutta. Yleensä viranomaisen

tekemät sopimukset esimerkiksi julkisen hallintotehtävän hoitamisesta ovat kuitenkin päteviä samoin edellytyksin kuin sopimukset ovat päteviä yleensäkin. Pätevä hallintosopimus perustaa siten yleensä molemmille sopimuksen osapuolille velvollisuuden toteuttaa sopimuksen sisältö sellaisenaan. Sopimusvelvollisuudet voidaan tarvittaessa toteuttaa myös oikeudellisin keinoin ja sopimusrikkomus voi johtaa korvausvelvollisuuteen. Hallintosopimus, jonka viranomainen on tehnyt toimivaltansa ylittäen tai muuten lainvastaisesti, ei sen sijaan ole pätevä.

Julkisen vallan käyttöä koskevat sopimukset ovat pätevyydeltään ja sitovuudeltaan ongelmallisempia.

Vaikka viranomainen voikin sopimuksin sitoutua esimerkiksi käyttämään harkintavaltaansa tietyllä tavalla, sen on päätöksenteossaan noudatettava ensisijaisesti lakia ja harkintavallan käyttöä rajoittavia hallinnon oikeusperiaatteita (HL 6 §). Näissä rajoissa tehty hallintopäätös on lainmukainen ja pätevä riippumatta siitä, noudattaako se sopimusta vai ei. Viranomainen ei toisin sanoen ole oikeudellisesti velvoittavalla tavalla sidottu julkisen vallan käyttöä koskevaan sopimukseen, ellei tällainen sidonnaisuus perustu välittömästi lakiin. (Mäenpää 2008, 39.)

 

Hallintosopimusta koskevien riitojen ratkaisu
Hallintosopimuksen asianosaisilla, eli niillä joita sopimus koskee, on mahdollisuus vaatia sopimuksessa olevan virheen korjaamista viranomaisen itseoikaisuna (HL 50–53 §). Hallintosopimusta koskevat erimielisyydet käsitellään muuten hallintoriita-asiana hallintooikeudessa

(HL 66 §). Viranomaisen tekemään yksityisoikeudelliseen sopimukseen perustuvat sopimusosapuolten riidat sen sijaan ratkaistaan yleisen lainkäytön järjestyksessä, ellei muusta ole sovittu. Hallintoriidalla tarkoitetaan hallintolainkäyttölain 69 §:n mukaan sellaista julkisoikeudellisen

oikeussuhteen sisältöä koskevaa erimielisyyttä, jota ei voida ratkaista muutoksenhakuun turvautumalla.14 Näin ollen hallintosopimuksen osapuolet eivät voi hakea sopimukseen muutosta valittamalla. On johdonmukaista, että muidenkin kuin sopimusosapuolten esittämät väitteet hallintosopimuksen lainmukaisuudesta käsitellään hallintoriitamenettelyssä. Hallintoriita pannaan vireille hallinto-oikeudelle tehtävällä hakemuksella, jossa yksilöidään vaatimus ja sen perusteet. Määräaikaa hallintoriitamenettelyn vireillepanolle ei ole määritelty, mutta kolmen vuoden yleistä vanhentumisaikaa voidaan tältäkin osin pitää lähtökohtana. Hallintoriidan vireillepanijan tulee yleensä olla asianosaisen asemassa. Hallinto-oikeuden päätöksestä hallintosopimusta koskevassa hallintoriita-asiassa voidaan valittaa korkeimpaan hallinto-oikeuteen. (Mäenpää 2008, 39-40.)

2.6 Hallintolain soveltamisalan rajoitukset

Hallintolakia ei sovelleta lainkäyttöön, esitutkintaan, poliisitutkintaan eikä ulosottoon (HL 4.1 §). Näistä viranomaisten toimintamuodoista ja -menettelystä on säädetty yksityiskohtaisesti ja menettelyn kannalta periaatteessa tyhjentävästi erityislaeissa. Lisäksi lain soveltamisalan ulkopuolelle jäävät hallinnon sisäiset määräykset ja sotilaskäskyt. Hallintokantelujen käsittelyyn hallintolakia sovelletaan vain rajoitetusti.

Lainkäyttöasiat

Tuomioistuimet ovat valtion viranomaisia, joten ne sinänsä kuuluvat viranomaisiin, joissa noudatetaan hallintolakia (HL 2.2 §). Tuomioistuinten pääasiallisena tehtävänä on kuitenkin perustuslain 3 §:n 2 momentin mukaan tuomiovallan käyttö. Sitä säännellään kattavasti lainkäyttöä koskevissa erityissäädöksissä, erityisesti oikeudenkäymiskaaressa ja hallintolainkäyttölaissa. On siten luonnollista, että hallintolakia ei sovelleta tuomioistuinten toimintaan, kun ne käyttävät tuomiovaltaa.

Lainkäyttö on myös nimenomaisesti suljettu hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle (HL 4.1 §). Tämä rajoitus koskee myös lainkäyttöä tuomioistuinorganisaation ulkopuolella, esimerkiksi erilaisissa lautakuntatyyppisissä lainkäyttöelimissä. Tuomioistuimissa ja muissa lainkäyttöelimissä hallintolakia kuitenkin sovelletaan oikeushallintoasian käsittelyyn.

Esitutkinta, poliisitutkinta ja pakkokeinot
Epäillyn rikoksen johdosta suoritettavasta esitutkinnasta säädetään erityisesti esitutkintalaissa

(1987) ja esitutkintaan liittyvistä selvityskeinoista pakkokeinolaissa (1987). Poliisitutkinnalla puolestaan tarkoitetaan poliisilain 37 §:n mukaan muuta poliisin toimitettavaksi säädettyä tutkintaa kuin rikoksen johdosta suoritettavaa esitutkintaa. Siinä sovelletaan soveltuvin osin esitutkintaa koskevia säännöksiä ja poliisilain 38–39 §:ää.

Näissä tutkintamenettelyissä ei sovelleta hallintolakia. Tämä merkitsee, että myös esitutkintapyynnön

käsittely jää hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle. Hallintolakia sovelletaan kuitenkin poliisin muuhun toimintaan. Tällaista poliisin hallintotoimintaa on muun muassa erilaisten lupa-asioiden (ajokortti, passi) ja turvapaikkahakemuksen perusteiden selvittäminen. Lisäksi hallintolakia sovelletaan poliisin toimintaan sen käyttäessä välitöntä julkista valtaa poliisilain nojalla. Poliisin käyttäessä rikosprosessuaalisia pakkokeinoja, yksityiskohtaiset menettelysäännökset sisältyvät pakkokeinolakiin.

Vaikka nämä pakkokeinot voivatkin liittyä esitutkintaan, ainakin hallintolaissa säädetyt hyvän hallinnon perusteet tulevat sovellettavaksi niihin sisältyvässä välittömän julkisen vallan käytössä.15

14 Ks. hallintoriidasta oikeusturvakeinona Mäenpää 2007, 585–596. (Mäenpää 2008, 40-41.)


Ulosotto

Ulosotto on menettelyä, jossa pannaan täytäntöön muun muassa yksityisoikeudellisia velvoitteita, julkisoikeudellisia rahasaamisia, tuomioistuinten päätöksiä ja EU:n toimielinten tuomioita ja päätöksiä. Ulosotosta huolehtii hallintoviranomainen, kihlakunnanvouti. Menettelyllisesti ulosottoa voidaan pitää lähinnä hallinnollisena täytäntöönpanona viime kädessä pakkoa käyttämällä.

Menettelyä ulosotossa säännellään kattavasti ulosottokaaressa (2007) sekä laissa verojen ja maksujen täytäntöönpanosta (2007). Lähinnä tämän vuoksi hallintolakia ei sovelleta ulosottoon (HL 4.1 §), vaikka hyvän hallinnon takeita on noudatettava myös ulosottomenettelyssä.16 Etenkin ulosottokaaren 1 luku sisältää muun muassa ulosoton asianmukaisuutta, avoimuutta ja puolueettomuutta edellyttävät säännökset. Ulosottoviranomaisen käsitellessä hallintoasiaa esimerkiksi omaa henkilöstöään koskevassa päätöksenteossa, siihen sovelletaan kuitenkin hallintolakia.

Viranomaisen antamat oikeussäännökset ja määräykset

Lainsäädäntö- tai tuomiovallan käyttäminen ei ole hallintoasian käsittelyä. Hallintolakia ei siten sovelleta, kun viranomainen valmistelee yleisiä oikeussäännöksiä, kuten lakia tai asetusta, tai päättää tällaisesta normista antamalla esimerkiksi ministeriön asetuksen. Lainsäädäntövaltaa voidaan lisäksi perustuslain 80 §:n 2 momentissa säädetyin edellytyksin lailla siirtää myös muille hallintoviranomaiselle kuin ministeriöille.17 Jos oikeussäännösten antaminen perustuu tällaiseen viranomaiselle siirrettyyn lainsäädäntövaltaan, viranomaisen normiantoa ei pidetä hallintoasian käsittelynä, vaan lainsäädäntövallan käyttönä. (Mäenpää 2008, 41.)

Tilanne on toinen, jos viranomainen tekee hallintopäätöksen normin muodossa esimerkiksi antamalla lain soveltamiseen liittyvän yleisohjeen tai esimerkiksi kunnallisen säännön (KHO 18.8.1989 T 2660). Kysymys on tällöin hallintoasian käsittelystä. Samoin hallintolain soveltamisalaan kuuluvina päätöksinä pidetään yleisiä kunnallisia määräyksiä, vaikka niihin sisältyykin delegoidun lainsäädäntövallan käyttöä. Tällaisia kunnallisia määräyksiä ovat muun muassa kunnan rakennusjärjestys (MRL 14 §), ympäristönsuojelu-, elintarvike- ja jätehuoltomääräykset (YSL 19 §; ElintarvikeL 86 §; JäteL 17 §), terveydensuojelujärjestys (TervL 51 §) ja satamajärjestys.

15 Menettelystä esitutkinnassa ja pakkokeinojen käytössä ks. Helminen ym. 2005. Perustuslakivaliokunta (PeVL 21/2006 vp) on korostanut hyvän hallinnon takeiden näkökulmasta sitä, että hallintolakia sovelletaan yleensä myös vapautensa menettäneitä säilyttävien viranomaisten

muihin toimenpiteisiin kuin esitutkintaan ja poliisitutkintaan.
16 PeVL 12/2002 vp.
17 Muulle viranomaiselle kuin ministeriölle siirrettävän säädösvallan edellytyksistä ks. esimerkiksi
perustuslakivaliokunnan lausunnot 48/2005 vp ja 47/2006 vp. (Mäenpää 2008, 41-42.)

Hallinnon sisäiset määräykset ja sotilaskäskyt

Hallintolakia ei sovelleta hallinnon sisäisiin määräyksiin, jotka koskevat tehtävän tai muun toimenpiteen suorittamista (HL 4.1§). Tällainen määräys (virkakäsky) kohdistuu lähinnä viranomaisen palveluksessa olevan henkilöstön tehtävien toteuttamiseen. Sillä toteutetaan myös työnantajalle kuuluvaa työn johto- ja valvontavaltaa, jonka sisältönä voi olla esimerkiksi työtehtäviin sisältyvän tehtävän toteuttamista koskeva määräys sekä matka- tai esittelymääräykset. Se voi koskea myös hallintoasian valmistelua. Hallinnon sisäisiin määräyksiin ei valituskiellon vuoksi voi hakea muutosta hallintovalituksella (HLL 5.2 §).

Hallintolakia ei sovelleta myöskään sotilaskäskyihin. Sotilaskäskyasioita ovat asiat, jotka esimies ratkaisee sotilaallisen päällikköasemansa perusteella. Tyypillisiä sotilaskäskyasioita ovat sotilaallisten toimenpiteiden valmistelu ja johtaminen, asevelvollisten kouluttaminen sekä sotilaallisen joukon sisäisen hengen, kurin ja järjestyksen ylläpitäminen. 18 Ne koskevat siten puolustusvoimien ja rajavartiolaitoksen sotilaallista toimintaa tai sotilaallista järjestystä ja niillä annetaan sotilashallinnon sisäisiä määräyksiä tehtävän tai toimenpiteen suorittamisesta. Sotilaskäsky voi olla kirjallinen tai suullinen. Päätöksentekomenettelystä sotilaskäskyasioissa säädetään puolustusvoimista annetun lain 32–33 §: ssä. (Mäenpää 2008, 42.)

Ylimpien laillisuusvalvojien toiminta

Ylimpiä laillisuusvalvojia ovat eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri.

Heidän keskeisimpiin tehtäviinsä kuuluu valvoa, että hallintotoiminnassa ja julkisia tehtäviä hoidettaessa noudatetaan lakia (PL 108–109 §). Menettelystä ylimmässä laillisuusvalvonnassa on säädetty erikseen laissa eduskunnan oikeusasiamiehestä (2002) ja valtioneuvoston oikeuskanslerista (2000). Hallintolakia ei sovelleta näiden toimielinten harjoittamaan laillisuusvalvontaan, ellei erikseen toisin säädetä (HL 4.2 §).

Hallintolain soveltamisrajoituksen tarkoituksena on lähinnä turvata menettelytapojen joustavuus, koska laillisuusvalvonta on monimuotoista ja sen sisältö kehittyy joustavasti. Hallintolaki tai hallintolain periaatteet tulevat ylimpien laillisuusvalvojien toiminnassa noudatettavaksi hallintokantelua käsiteltäessä ja muussa laillisuusvalvonnassa vain siltä osin kuin niiden soveltamisesta on mahdollisesti nimenomaisesti erikseen säädetty. (Mäenpää 2008, 42.)

Muu laillisuusvalvonta

Hallintolakia sovelletaan yleensä muuhun hallinnon sisäiseen laillisuusvalvontaan. Sen keskeinen muoto on ylempien viranomaisten alempiin toimielimiin kohdistama tarkkailu ja valvonta. Tällaiseen virka-astevalvontaan liittyy aina myös toimivalta alemman elimen toiminnasta tehdyn hallintokantelun tutkimiseen. Tosin hallintokantelun käsittelyyn hallintolakia sovelletaan vain rajoitetusti (HL 4.3 §).

Hallinnon sisäisen laillisuusvalvonnan erityinen muoto on julkisen talouden valvonta, jossa kiinnitetään huomiota sekä taloudellisten toimien laillisuuteen että tarkoituksenmukaisuuteen.

Valtiontalouden valvonnasta vastaavat eduskunnan yhteydessä toimiva riippumaton valtiontalouden tarkastusvirasto ja eduskunnan tarkastusvaliokunta (PL18 HE 264/2006 vp, 44. 90 §). Valtiontalouden tarkastusvirastossa hallintolakia sovelletaan erityissäännöksen nojalla hallintoasian käsittelyyn. Tarkastustoiminnassa sovelletaan myös hallintolain esteellisyyttä koskevia säännöksiä.19

Kunnan taloutta valvovat puolestaan tarkastuslautakunta ja tilintarkastajat (KuntaL 71–74 §). Tarkastuslautakunta kuuluu kunnan viranomaisena hallintolain soveltamisalaan. Tilintarkastajiin sovelletaan vain hallintolain esteellisyyssäännöksiä (KuntaL 52 §). (Mäenpää 2008, 42-43.)

2.7 Mitä hallintolaissa ei säännellä?

Hallintolaki ei ole laki hallinnosta tai viranomaistoiminnasta yleensä. Hallintoasian käsittelyyn ja viranomaisten toimintaan kuuluu useita sellaisia alueita ja aihepiirejä, joita hallintolaissa ei lainkaan säännellä. Kysymys voi olla kokonaan sääntelemättömistä alueista tai asioista, joita säännellään jossakin muussa laissa.

Sääntelemättömiä aihepiirejä ovat muun muassa useat viranomaisen toiminnassa noudatettavat

oikeusperiaatteet. Vaikka hallintolain 6 § identifioikin viisi keskeistä hallinnon oikeusperiaatetta, esimerkiksi oikeusvarmuutta ei ole nimenomaisesti mainittu hallintolaissa ja toisaalta hallinnon lainalaisuusperiaate määräytyy suoraan perustuslain perusteella (PL 2.3 §). Muun muassa päätöksen oikeusvoimaan eli pysyvyyteen liittyvät periaatteet ja EU-oikeuden vaikutukset hallintomenettelyyn määräytyvät pitkälti oikeuskäytännön eivätkä säädännäisen oikeuden mukaan.

Viranomaisen päätöksenteossa noudatettavia menettelymuotoja ja esittelymenettelyä ei myöskään säännellä hallintolaissa, vaan yleensä virastokohtaisessa laissa. Viranomaisen päätöksen täytäntöönpanokelpoisuus määräytyy hallintolainkäyttölain 31 §:n ja kuntalain 98 §:n mukaan. Päätöksen täytäntöönpanokeinoja on lisäksi säännelty erikseen uhkasakkolaissa (1990) ja eräissä muissa laeissa.

Myös muilla laeilla säännellään yleisesti menettelyä viranomaistoiminnassa ja julkisen hallintotehtävän hoitamisessa. Sähköistä asiointia hallinnossa määrittelee erityinen laki. Julkisoikeudellisia saamisia ja perusteettoman edun palauttamista koskeva sääntely jää niin ikään hallintolain ulkopuolelle. Muun lainsäädännön nojalla puolestaan järjestyvät muun muassa asioiden käsittelyyn liittyvien asiakirjojen julkisuus ja salassapito (laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta), viranomaisen päätöksentekomenettely sekä oikeudellinen vastuu virkatoiminnasta ja muun muassa menettelysäännösten noudattamisesta sekä virkatoiminnan aiheuttamista vahingoista (PL 118 §, rikoslain 40 luku, vahingonkorvauslaki). (Mäenpää 2008, 43.)

3 Hallintolain organisatorinen soveltamisala
Hallintolain organisatorinen soveltamisala on tarkoitettu laajaksi. Se kattaa kaikki hallintotoimintaan

osallistuvat ja julkista tehtävää hoitavat tahot riippumatta niiden organisatorisesta asemasta. Laaja organisatorinen soveltamisala on määritelty hallintolain 2 §:n 2 ja 3 momentissa. Näiden säännösten mukaan hallintolakia sovelletaan kaikissa valtion ja 19 L valtiontalouden tarkastusvirastosta

kuntien viranomaisissa. Viranomaisia koskevia hallintolain säännöksiä sovelletaan myös viranomaiskoneiston ulkopuolella toiminnassa, jonka sisältönä on julkisen hallintotehtävän hoitaminen. Lain organisatorinen soveltamisala on näin määritelty kattavasti: se koskee sekä koko viranomaiskoneistoa (viranomaiset) että hallinnollisia funktioita (julkisen hallintotehtävän hoitaminen). (2000/676) 13 §. (Mäenpää 2008, 43-44.)

3.1 Viranomaiset

• Viranomaisella tarkoitetaan yleensä vain julkisen organisaation, erityisesti valtion ja kuntien toimielimiä. 
• Viranomaisen on noudatettava hallintolakia, tämä velvoittaa käytännössä viranomaisen palveluksessa olevaa henkilöstöä ja viranomaisen päätösvaltaa käyttäviä toimielimiä. 
• Viranomaisen henkilöstön palvelussuhteen oikeudellinen laji tai muoto ei vaikuta asiaan: hallintolain velvoitteet kohdistuvat viranomaisen palveluksessa olevaan virka-, työ- ja toimisuhteiseen henkilöstöön näiden aseman tai tehtävien eroista riippumatta. Samoin viranomaisessa toimivan luottamushenkilön on tässä tehtävässään noudatettava hallintolakia. (Mäenpää 2008, 44.)

Valtion viranomaiset

Valtion hallintoviranomaiset muodostavat laajan ja moniportaisen kokonaisuuden. Valtion

hallintokoneistossa voidaan erottaa neljä organisatorista tasoa. Tasavallan presidentti ja valtioneuvosto käyttävät perustuslain 3 §:n 2 momentin mukaan hallitusvaltaa ja muodostavat siten hallitustason. Hallintolakia sovelletaan valtioneuvostoon, johon kuuluvat myös asioita valmistelevat ministerivaliokunnat. Sen sijaan lakia ei ole välittömästi tarkoitettu sovellettavaksi suoraan perustuslaissa määriteltynä valtioelimenä toimivan tasavallan presidentin menettelyyn.20 (Mäenpää 2008, 44.)

Keskushallintoon kuuluvat ministeriöt, sekä niiden alaiset virastot (esimerkiksi Viestintävirasto,

Kilpailuvirasto), keskukset (esimerkiksi Tilastokeskus) ja laitokset (etenkin   erilaiset tutkimuslaitokset, kuten Ilmatieteen laitos) sekä muut valtakunnalliset hallintoelimet. Valtion keskushallintoon kuuluvat myös sellaiset toiminnalliset kokonaisuudet kuin puolustusvoimat ja rajavartiolaitos.

Talousarvion ulkopuoliset rahastot (esimerkiksi Valtion vakuusrahasto, valtion asuntorahasto,

maatalouden interventiorahasto) eivät sellaisenaan muodosta hallintolakia soveltavaa viranomaista, mutta sellainen on rahaston hallinnosta ja päätöksenteosta vastaava toimielin. Esimerkiksi valtion asuntorahaston johtokuntaa ja henkilöstöä voidaan pitää tällaisena viranomaisena. Valtion vakuusrahastoa puolestaan hoitaa valtiovarainministeriö.

Valtion alueellisista hallintotehtävistä vastaavat lääninhallitusten ohella ministeriön alaiset piirihallintoviranomaiset. Keskeisiä alueviranomaisia ovat työvoima- ja elinkeinokeskukset,

alueelliset ympäristökeskukset sekä ympäristölupavirastot, mutta niiden lisäksi on runsaasti muitakin alueellisia viranomaisia. Valtion paikallishallinnosta huolehtivat poliisilaitokset, ulosottovirastot, syyttäjänvirastot ja maistraatit. Maistraatti vastaa väestökirjanpidosta ja muusta rekisterihallinnosta kihlakunnassa. Koska hallintolakia ei sovelleta esitutkintaan, poliisitutkintaan eikä ulosottoon (HL 4.1 §), keskeisin osa valtion paikallishallinnon toiminnasta jää hallintolain soveltamisen ulkopuolelle.

Ministeriöiden johtaman valtion ydinorganisaation ulkopuolellakin on muitakin valtion viranomaisia, joissa sovelletaan hallintolakia. Tällaisia ovat muun muassa yliopistot, joilla on itsehallinto (PL 123 §), sekä itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset. Niin ikään erityiset laillisuusvalvojat kuuluvat hallintolain soveltamisalaan. Tällaisia ovat muun muassa tietosuoja-, tasa-arvo- ja vähemmistövaltuutettu sekä kunnalliset potilas- ja sosiaaliasiamiehet.

20 Rajaus ei käy ilmi hallintolaista, mutta sitä edellytetään sekä hallituksen esityksessä (HE
72/2002 vp, 47) että hallintovaliokunnan mietinnössä (HaVM 29/2002 vp, 5). (Mäenpää 2008, 44-45.)


Tuomioistuimet ja muut lainkäyttöelimet

Tuomioistuimet ovat myös valtion viranomaisia, mutta hallintolakia ei sovelleta niiden varsinaiseen tuomitsemistoimintaan eli lainkäyttöön. Sen sijaan tuomioistuimissa hallintolakia sovelletaan oikeushallintoasioiden käsittelyyn. 

Oikeushallintoa ovat muun muassa

• nimitysasioiden käsittely, 
• tuomioistuimen asiakirjaa koskevan pyynnön käsittely julkisuuslain nojalla sekä 
• henkilöstöhallintoa koskevat asiat, kuten sivutoimiluvan, virkavapaudentai virkaehdotuksen käsittely. (Mäenpää 2008, 45.)

Muut lainkäyttöelimet voidaan rinnastaa tuomioistuimiin. Niitä ovat erityisesti lautakuntatyyppiset
oikeusturvaelimet, joiden päätöksenteossa sovelletaan hallintolainkäyttölakia. Niissäkin hallintolaki tulee sovellettavaksi ainoastaan oikeushallintoasioissa. (Mäenpää 2008, 45.)


Ylimmät laillisuusvalvojat

Ylimmät laillisuusvalvojat, eli eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri,

valvovat lain noudattamista viranomaisten toiminnassa ja julkista tehtävää hoidettaessa. Oikeusasiamiehen valitsee eduskunta, oikeuskanslerin nimittää tasavallanpresidentti. 

=> Näiden toimielinten harjoittamaan laillisuusvalvontaan ei sovelleta hallintolain säännöksiä, ellei erikseen toisin säädetä (HL 4.2 §). Sen sijaan ylimpien laillisuusvalvojien kanslioissa hallintolaki tulee sovellettavaksi muun muassa henkilöstöhallinnon päätöksiä tehtäessä.(Mäenpää 2008, 45.)

Kunnalliset viranomaiset
Kunnan toimielimiä ovat kunnanvaltuuston lisäksi kunnanhallitus, lautakunnat ja johtokunnat,

niiden jaostot sekä toimikunnat. Hallintolakia sovelletaan näiden monijäsenisten toimielinten toiminnassa, mutta laki velvoittaa myös sellaisia henkilöitä ja muita elimiä, joilla on oikeusnormiin perustuvia kunnallisia tehtäviä tai toimivaltaa. Tällainen on esimerkiksi luottamushenkilö tai viranhaltija, joka käyttää hänelle siirrettyä toimivaltaa, samoin kuin kunnan tilintarkastajat.

Kunnan virastot (esimerkiksi koulu- tai sosiaalivirasto), laitokset (koulu tai teatteri) ja kunnan liikelaitokset (esim. vesi- ja liikennelaitokset) ks. ovat myös hallintolain soveltamisalaan kuuluvia kunnallisia viranomaisia. Sen sijaan osakeyhtiö, jossa kunta on osakkaana, tai yhdistys, jossa kunta on jäsenenä, ei kuulu tällaisiin viranomaisiin. Jos tällaiselle yhtiölle tai muulle yksityiselle yhteisölle kuitenkin on annettu hoidettavaksi kunnan julkinen hallintotehtävä – esimerkiksi sairaanhoito tai vanhustenhuolto – hallintolain vaatimuksia on noudatettava tässä toiminnassa. (Mäenpää 2008, 45.)

Kunnat ovat usein järjestäneet muun muassa terveydenhoidon ja koulutuksen keskenään

yhteistoiminnassa kuntayhtymän muodossa. Myös maakunnat ovat kuntayhtymiä. Tällaisen kuntayhtymän toimielimiä, joista tärkeimmät ovat yhtymävaltuusto ja -hallitus, pidetään kunnallisina viranomaisina. Kuntayhtymään voi kuulua myös virastoja ja (liike)laitoksia, joiden toimintaan niin ikään sovelletaan hyvän hallinnon vaatimuksia. Valtion ja kuntien väliin sijoittuu nykyään myös erityislaatuisia toimielimiä, jotka eivät kuulu suoranaisesti valtion tai kuntien organisaatioon. Tällaisia ovat muun muassa aluekehityslain 17 §:n tarkoittamat yhteistyöryhmät ja seutuyhteistyökokeilusta annetun lain 4 §:ssä mainitut seudulliset toimielimet sekä Kainuun hallintokokeilusta annetun lain määrittelemä Kainuun maakunta. Myös niiden toiminnassa sovelletaan hallintolakia. (Mäenpää 2008, 46.)

Lautakunnat ja neuvottelukunnat
Neuvottelukunnat ja valtionhallintoon liittyvät lautakunnat sekä erilaiset neuvostot ovat yleensä määräaikaisia. Tavallisesti ne toimivat valmistelutehtävissä, mutta niille on erityissäännöksissä

voitu uskoa myös hallinnollista päätösvaltaa. Myös tällaiset toimielimet ovat viranomaisia, joissa sovelletaan hallintolakia, ellei menettelystä ole erikseen toisin säädetty. Jos tällainen elin ei käsittele varsinaisia hallintoasioita, siinä noudatetaan joka tapauksessa hyvän hallinnon perusteita. Esimerkiksi valtion virkamieslautakunta käyttää merkittävää päätösvaltaa virkamiesten oikeusturva-asioissa ja geenitekniikan lautakunta geenitekniikkaan liittyvissä asioissa. Lautakuntatyyppisiä toimielimiä ovat myös muun muassa kuluttajariita-, tietosuoja- ja potilasvahinkolautakunta. Sairaanhoitopiirissä toimii eettinen toimikunta, jonka lausunto on eräiden lakien mukaan tutkimuksen aloittamisen edellytyksenä. Tällaista lääketieteellisestä tutkimuksesta annetun lain (1999) tarkoittamaa toimikuntaa, jonka jäsenet toimivat virkavastuulla, voidaan myös pitää hallintolain tarkoittamana viranomaisena.

Komiteat, toimikunnat ja työryhmät sekä vastaavanlaiset valmistelutehtäviä hoitavat toimielimet, jotka viranomainen asettaa määräajaksi, eivät ole varsinaisia viranomaisia. Yleensä niiden tehtäviin ei myöskään kuulu hallintoasioiden käsittely eikä niillä ole suoranaista yhteyttä hallinnossa asioiviin. (Mäenpää 2008, 46.)

Ahvenanmaan maakunta

Ahvenanmaan maakunnan viranomaisten toiminnassa noudatetaan yleensä menettelyä määrittelevää maakuntalakia. Hallintomenettelyyn sovelletaan siten maakunnan toimivaltaan kuuluvissa asioissa maakunnan hallintolakia, Förvaltningslag för landskapet Åland (2008), joka vastaa sisällöltään hallintolakia eräin vähäisin poikkeuksin.

Kun maakunnan viranomaiset huolehtivat valtakunnan viranomaisille kuuluvista tehtävistä

maakunnassa, ne ovat hallintolain tarkoittamia viranomaisia. Kysymys on tällöin yleensä Ahvenanmaan itsehallintolain (1994/1373) 32 §:n tarkoittamalla niin sanotulla sopimusasetuksella määräajaksi tai toistaiseksi maakunnan viranomaiselle siirretystä valtakunnan hallinnolle kuuluvasta tehtävästä. Tällaisia ovat muun muassa eräät poliisitoimeen ja sosiaalietuuksiin liittyvät tehtävät.

Valtakunnan viranomaiset huolehtivat hallintotehtävistä maakunnassa valtakunnan lainsäädäntövallan piiriin kuuluvissa asioissa. Myös näissä tehtävissä ne noudattavat hallintolakia. Menettelystä on lisäksi säädetty itsehallintolain 30 §:ssä. (Mäenpää 2008, 46.)



Itsenäiset julkisoikeudelliset laitokset

Julkisoikeudelliset laitokset ovat itsenäisiä oikeushenkilöitä, jotka on yleensä perustettu erityisellä säädöksellä. Ne eivät kuulu varsinaiseen julkiseen hallintokoneistoon, mutta ne hoitavat erikseen määriteltyä julkista tehtävää. Tällaisia laitoksia ovat Suomen Pankki mukaan lukien Rahoitustarkastus, Kansaneläkelaitos ja Työterveyslaitos. Erityislaeilla on perustettu myös kuntien toimintaan liittyviä mutta varsinaisen kunnallishallinnon ulkopuolelle jääviä itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia. Tällaisia ovat muun muassa Kuntien eläkevakuutus, Kuntien takauskeskus, kunnallinen työmarkkinalaitos ja Pääkaupunkiseudun yhteistyövaltuuskunta. Myös Eläketurvakeskus ja Maatalousyrittäjien eläkelaitos ovat itsenäisiä julkisoikeudellisia laitoksia, joissa hallintolaki tulee sovellettavaksi. (Mäenpää 2008, 47.)

Eduskunta ja eduskunnan virastot

Hallintolakia ei sovelleta eduskunnan eikä sen toimielimien toimintaan, vaan hallintoasian käsittelyä niissä säännellään eduskunnan työjärjestyksessä. Hallintolaki ei siten koske esimerkiksi eduskunnan täysistunnon tai valiokuntien toimintaa. Eduskunnan keskeinen hallintoelin on sen sisäisestä hallinnosta vastaava kansliatoimikunta. Puhemiesneuvoston toiminta liittyy ensisijaisesti eduskuntatyön järjestelyyn. Näissäkään eduskunnan toimielimissä ei sovelleta hallintolakia. Niiden toimintaa ja menettelyä säännellään sen sijaan eduskunnan työjärjestyksessä (PL 52 §).

Sen sijaan eduskunnan virastot ovat viranomaisia, joissa hallintolakia on sovellettava.

Ne ovat eduskunnan virkamieslain 2 §:n 2 momentin mukaan eduskunnan kanslia, eduskunnan

oikeusasiamiehen kanslia, valtiontalouden tarkastusvirasto sekä kansainvälisten suhteiden ja Euroopan unionin asioiden tutkimuslaitos.

Eduskunnan virastoihin eivät kuulu eduskunnan ulkopuoliset mutta eduskunnan valitsemat toimielimet kuten eduskunnan oikeusasiamies, eduskunnan pankkivaltuutetut, Valtion vakuusrahaston valtuusto, Kansaneläkelaitoksen valtuutetut ja Yleisradion hallintoneuvoston jäsenet.21 Koska Kansaneläkelaitos, Suomen Pankki ja Valtion vakuusrahasto kuuluvat hallintolain soveltamisalaan, myös niiden valtuutettujen toimintaan sovelletaan kuitenkin hallintolakia. Hallintolain 4 §:n 2 momentissa on erikseen suljettu lain soveltamisalan ulkopuolelle ylimpien laillisuusvalvojien harjoittama laillisuusvalvonta.

Eduskunta valitsee edustajansa myös eräisiin kansainvälisiin toimielimiin, kuten Pohjoismaiden

neuvoston Suomen valtuuskuntaan, Euroopan neuvoston Suomen valtuuskuntaan ja ETYJ:n parlamentaariseen yleiskokoukseen. Hallintolakia ei sovelleta näihin kansainvälisten järjestöjen toimielimiin, koska ne eivät ole eduskunnan virastoja. (Mäenpää 2008, 47.)

Tasavallan presidentti
Tasavallan presidentin toimintaa valtio-orgaanina säännellään ensisijaisesti perustuslaissa.
Tasavallan presidentti käsittelee kuitenkin myös hallintoasioita, esimerkiksi virkanimitysasioita.
Koska tasavallan presidentti on valtioelin, presidentin hallintotoiminnassa on asianmukaisesti

turvattava perusoikeuksien ja siten myös hyvän hallinnon toteutuminen (PL 22 §). Presidentin käsitellessä hallintoasiaa, esimerkiksi nimityspäätöstä, asian käsittelyssä ja päätöksenteossa on siten otettava huomioon ainakin perustuslain 21§:ssä edellytetty asianmukaisen käsittelyn vaatimus ja hyvän hallinnon perusteet, joihin kuuluvat muun muassa esteellisyyttä ja asianosaisen kuulemista koskevat säännökset.

Tasavallan presidentin päätettävät hallintoasiat valmistellaan yleensä ministeriössä (PL 58.4 §), ja tähän ministeriövalmisteluun sovelletaan hallintolakia. Hallintoasioiden käsittelyyn tasavallan presidentin kansliassa sovelletaan hallintolakia normaalisti, ja kanslia onkin nimenomaisesti mainittu viranomaisena hallintolain 2 §:n 2 momentissa. Käsittelyn kohteena ovat tällöin kanslian hallintoasiat.

21 Myöskään eduskunnan vastattavana oleva Suomen itsenäisyyden juhlavuoden rahasto (Sitra)
ei kuulu eduskunnan virastoihin. (Mäenpää 2008, 47-48.)


Suomen evankelis-luterilainen kirkko ja ortodoksinen kirkko

Vain evankelis-luterilaisen kirkon omasta aloitteesta voidaan perustuslain 76 §:n mukaan säätää sitä koskevaa lainsäädäntöä. Näin ollen hallintolakia ei voida välittömästi soveltaa sen toimintaan. Hallintoasiassa noudatettavasta menettelystä Suomen evankelis-luterilaisessa kirkossa säädetään sen sijaan kirkkolaissa (HL 5.3 §). Kirkkolain 25 luvun 5 §:n mukaan käsiteltäessä hallintoasiaa evankelis-luterilaisen kirkon viranomaisessa hallintolaki tulee yleensä sovellettavaksi, ellei kirkkolaista muuta johdu.22 Myös Suomen ortodoksisen kirkon viranomaisen menettelyyn hallintoasioissa sovelletaan hallintolakia. (Mäenpää 2008, 48.)

3.2 Julkista hallintotehtävää hoitavat yksityiset
Perustuslain 124 § ja hyvän hallinnon takeet

Perustuslain 124 §:n mukaan julkinen hallintotehtävä voidaan antaa myös muun kuin viranomaisen hoidettavaksi.23 Yhtenä edellytyksenä tällaiselle tehtävän siirrolle on, että se ei vaaranna hyvän hallinnon vaatimuksia. Näitä vaatimuksia on siten noudatettava myös silloin, kun julkista hallintotehtävää hoidetaan viranomaiskoneiston ulkopuolella.

Säännöksen taustana on se, että hallinnollista toimivaltaa ja julkisia tehtäviä on nykyään melko yleisesti määritelty myös itsenäisille oikeushenkilöille. Ne eivät ole viranomaisia, eivätkä ne kuulu sen paremmin valtion- kuin kunnallishallintoonkaan, vaan ne sijoittuvat julkishallinnon ja yksityisen toiminnan välimaastoon tai ovat oikeudelliselta luonteeltaan puhtaasti yksityisiä toimijoita.

Perustuslain 124 §:n sisältämää vaatimusta vastaavasti hallintolain soveltamisala on lain 2 §:n 3 momentissa ulotettu myös varsinaisen viranomaiskoneiston ulkopuolella toimiviin tahoihin silloin, kun ne hoitavat julkisia hallintotehtäviä. Säännöksen mukaan hallintolakia sovelletaan myös valtion liikelaitoksissa, julkisoikeudellisissa yhdistyksissä ja yksityisissä niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää.

22 Ks. yleisesti Leino 2002, 193 ss. Kirkkolain 19 luvun 6 §:n myös tuomiokapitulissa noudatetaan
hallintolakia hallintoasioita käsiteltäessä.
23 Ks. kokoavasti julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle Keravuori-
Rusanen 2008. (Mäenpää 2008, 48.)


Julkinen hallintotehtävä ja sen yksityiset hoitajat
Julkisen hallintotehtävän hoitaminen on aiheellista ymmärtää suhteellisen laajana tehtäväalueena,

koska hallintolain tarkoituksena on taata hyvän hallinnon vaatimusten riittävän kattava toteutuminen ja koska hallintolakia sovelletaan viranomaistenkin toiminnassa varsin laajasti. Hallintolain 2 §:n 3 momentissa tarkoitettuja julkisia hallintotehtäviä ovat näin ollen etenkin tehtävät, jotka liittyvät lakien toimeenpanoon sekä yksityisten henkilöiden ja yhteisöjen oikeuksia, velvollisuuksia ja etuja koskevaan päätöksentekoon.24 

Julkisten hallintotehtävien ydinalueen muodostaa julkisen vallan käyttö. Sillä tarkoitetaan lain nojalla tapahtuvaa päätöksentekoa toisen edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta ja velvoittavan määräyksen antamista. Myös lain nojalla tapahtuva tosiasiallinen puuttuminen toisen etuun tai oikeuteen on julkisen vallan käyttöä.25 Kysymys voi olla poliisin operatiivisesta toiminnasta tai voimakeinojen käytöstä taikka esimerkiksi tarkastus- tai valvontatehtävän suorittamisesta, jonka perusteella tehdään yksityistä koskevia päätöksiä. Tällainen tosiasiallinen julkisen vallan käyttö voidaan lukea julkisiin hallintotehtäviin myös silloin, kun sitä hoitaa yksityinen, esimerkiksi järjestyksenvalvoja. 

Hallintopäätösten tekemisen lisäksi myös julkisten palvelujen toteuttamista voidaan pitää perustuslain 124 §:n tarkoittamana julkisen hallintotehtävän hoitamisena ainakin siltä osin kuin kysymys on lakisääteisen julkisen palvelun toteuttamisesta. Näin ollen myös yksityisen toteuttama hoito, opetus tai huolto voi olla julkisen hallintotehtävän hoitamista, kun sillä on lakisääteinen, viranomaisen tehtäviin liittyvä perusta. Esimerkiksi kuntalain 2 §:n 3 momentin nojalla ostopalveluna hoidettavat kunnan lakisääteiset palvelut kuuluvat tyypillisesti julkisiin hallintotehtäviin, joihin hallintolakia sovelletaan. Sen sijaan julkisen hallintotehtävän hoitamisena ei voida pitää esimerkiksi yksityisellä
lääkäriasemalla tapahtuvaa terveydenhoitoa, ellei kysymys ole ostopalveluna suoritettavasta
kunnan lakisääteisestä tehtävästä. Hallintolain soveltamista julkisen hallintotehtävän hoitamiseen ei rajoita se, että tehtävän hoitamiseen voidaan soveltaa kilpailulainsäädäntöä tai kuluttajansuojaan liittyviä normeja. Hallintolaki voi siten tulla sovellettavaksi myös sellaisen julkisen hallintotehtävän
hoitamiseen, jonka hoitamisesta voidaan järjestää tarjouskilpailu (esimerkiksi julkinen palvelutehtävä) tai jota hoitavat useat yksityiset tahot (esimerkiksi arviointi- tai tarkastustehtävä)
tai jota voidaan pitää myös kulutushyödykkeen tarjoamisena. Kaikki tällaiset tehtävät eivät kuitenkaan ole viranomaisen lakisääteisiä tehtäviä, eikä niihin välttämättä tällöin sovelleta hallintolakia.26

Hallintolain tarkoittama julkinen hallintotehtävä ei myöskään kata kaikkia julkisena pidettyjä tehtäviä. Vaikka esimerkiksi postitoiminnan harjoittamista ja telepalvelujen tarjoamista voidaankin pitää perustuslain 108–109 §:ssä tarkoitettuna julkisena tehtävänä, 27 kysymys ei ole sellaisesta julkisen hallintotehtävän hoitamisesta, johon hallintolakia sovellettaisiin. Myöskään niin sanotut julkisen palvelun tehtävät, kuten Yleisradion toiminta, eivät sisällä varsinaista julkisen hallintotehtävän hoitamista,28 johon sovellettaisiin hallintolakia. EY 16 artiklan tarkoittamat yleistä taloudellista etua koskevat palvelut tai yleishyödylliset julkiset palvelut puolestaan voivat joiltain osin kuulua hallintolain soveltamisalaan, mutta tämä edellyttää palvelun luonteen ja sisällön tarkempaa arviointia.29

Julkista hallintotehtävää hoitavat tahot toimivat rakenteeltaan ja asemaltaan epäyhtenäisissä

muodoissa. Muiden kuin viranomaisten organisaatiomuoto, suhde julkishallintoon, yksityisiin organisaatioihin ja yksityisiin ihmisiin vaihtelee laajasti. Hallintolain soveltamisalaan ne kuitenkin kytkee niille kuuluva julkinen hallintotehtävä, johon saattaa sisältyä myös suoranaista julkisen vallan käyttöä. Hallintolaissa on mainittu kolme keskeistä tahoa, joille voi kuulua julkisia hallintotehtäviä: valtion liikelaitokset, julkisoikeudelliset yhdistykset ja yksityiset.

24 Hallituksen esitys 1/1998 vp, 179.
25 Vrt. rikoslain 40 luvun 11 §:n 5 kohdan sisältämä julkista valtaa käyttävän henkilön määritelmä.
26 Vaikka lakisääteisyys ei ole ratkaiseva julkisen hallintotehtävän kriteeri, sillä on merkitystä
arvioinnissa. Näin esimerkiksi PeVL 11/2006 vp: ”Neuvonnassa on kysymys toiminnan avustusluonteisuudesta huolimatta kuitenkin julkisen hallintotehtävän käytöstä, sillä neuvonta
kuuluu hallintolain 8 §:n mukaan viranomaisen lakisääteisiin tehtäviin.” (Mäenpää 2008, 49-50.)

Valtion liikelaitos

Valtion liikelaitoksia ovat Metsähallitus, Ilmailulaitos (Finavia), Luotsausliikelaitos, Varustamoliikelaitos (Finstaship) ja Senaatti-kiinteistöt. Niiden tehtävät rinnastuvat suureksi osaksi vastaavia tehtäviä hoitavien yritysten tai yksityisten ammatinharjoittajien toimintaan. Tällaiseen liiketoimintaan hallintolakia ei sovelleta. Sen sijaan kuntien liikelaitokset kuuluvat kuntien organisaatioon (KuntaL 87 a §). Ne ovat siten kunnan viranomaisia, joissa hallintolakia sovelletaan normaalisti.

Julkista hallintotehtävää hoitaessaan myös valtion liikelaitos rinnastuu viranomaiseen, ja siihen sovelletaan tässä tehtävässä hallintolakia. Yleensä valtion liikelaitoksille ei kuitenkaan kuulu suoranaista julkisen vallan käyttöä vaan lähinnä julkisia palvelutehtäviä. Vain Metsähallitukselle on määritelty erilaisia viranomaistehtäviä, joita varten siinä on erityinen julkisten hallintotehtävien yksikkö. Tällaisten viranomaistehtävien ja muun julkisen hallintotehtävän hoitamisessa noudatetaan soveltuvin osin hallintolakia riippumatta siitä, onko tehtävän hoitaminen organisatorisesti eriytetty liikelaitoksen varsinaisesta liiketoiminnasta. (Mäenpää 2008, 50.)

Julkisoikeudellinen yhdistys

Useimmat yhdistyslain 2.2 §:ssä tarkoitetut lakisääteiset yhdistykset ja muut yhteisöt huolehtivat pääasiassa vapaasta jäsentoiminnasta ja jäsentensä edunvalvonnasta.30 Niillä saattaa kuitenkin tämän lisäksi olla lainsäädännössä määriteltyjä julkisia hallintotehtäviä ja niiden hoitamiseen liittyvää toimivaltaa julkisen vallan käyttöön, kuten kurinpito- tai valvontavaltaa. Tällaisia julkisia hallintotehtäviä kuuluu muun muassa Liikenneturvalle, Suomen Asianajajaliitolle, Maanpuolustuskoulutusyhdistykselle, riistan- ja poronhoitoyhdistyksille, paliskunnille, ylioppilaskunnille ja Keskuskauppakamarille. Hallintolain säännöksiä sovelletaan esimerkiksi Keskuskauppakamariin sen toimiessa tilintarkastajien auktorisoijana ja valvojana sekä Suomen Asianajajaliittoon sen harjoittaessa asianajajien kurinpitoa. Mainittujen yhdistysten muissa tehtävissä ei sen sijaan sovelleta hallintolakia. Hallintolakia sovelletaan myös rekisteröityihin, ei-julkisoikeudellisiin yhdistyksiin, niiden hoitaessa julkista hallintotehtävää.

27 Mainittujen säännösten mukaan valtioneuvoston oikeuskanslerin ja eduskunnan oikeusasiamiehen

valvonta ulottuu myös julkisen tehtävän hoitamiseen. Ks. myös EOA 1996, 172; EOA
1998, 112.
28 Yleisradion toimintaa julkisen palvelun velvoitteen toteuttajana voidaan kuitenkin pitää julkisena
tehtävänä perustuslain 108–109 §:n kannalta.
29 Ks. myös Lissabonin sopimukseen liitetty Pöytäkirja yleistä etua koskevista palveluista ja
komission tiedonanto julkisista palveluista ”Yleishyödyllisiä palveluita ja yleishyödyllisiä
sosiaalipalveluita koskeva uusi eurooppalainen sitoumus”, KOM(2007) 724. Julkinen palvelu
määritellään GATS-sopimuksen I artiklassa palveluksi, jota ei tarjota kaupallisesti eikä kilpailtaessa
yhden tai useamman palvelujen tarjoajan kanssa.
30 Ks. julkisoikeudellisista yhdistyksistä Halila 2004. (Mäenpää 2008, 50-51.)

Yksityinen julkisen hallintotehtävän hoitajana
Myös yksityisen on noudatettava hallintolakia, kun hän tai se hoitaa julkista hallintotehtävää.

Tällainen tehtävä voi olla uskottu yksityiselle henkilölle tai yksityiselle yhteisölle. Yksityinen henkilö hoitaa julkista hallintotehtävää, kun hän toimii esimerkiksi kaupanvahvistajana tai uskottuna miehenä kiinteistötoimituksessa. Myös poliisivaltuuksia voi erityislain nojalla olla uskottuna yksityiselle henkilölle. Esimerkiksi järjestyksenvalvojalle ja turvatarkastajalle on laissa määritelty valvontavalta ja rajoitettu oikeus välittömien voimakeinojen käyttöön. Lainsäädännössä on lisäksi useita erityissäännöksiä, joiden mukaan yksityinen henkilö voi käyttää esimerkiksi tarkastusvaltuuksia muun muassa ajoneuvojen katsastajana tai valtuutettuna tarkastajana.

Julkista hallintotehtävää hoitavan yksityisen toiminnan organisaatiomuotona voi olla myös yksityinen yhteisö, kuten osakeyhtiö, yhdistys, säätiö, laitos tai rahasto. Esimerkiksi Finnvera Oyj hoitaa julkista hallintotehtävää vientitakuuasioiden käsittelyssä31 ja Suomen elokuvasäätiö elokuvien tukipäätöksiä tehdessään. Kunta voi hankkia lakisääteisiä julkisia palveluja yhdistykseltä, esimerkiksi Folkhälsan rf:ltä, jonka toimintaan tällaista julkista hallintotehtävää hoidettaessa sovelletaan hallintolakia. Jos kunta hoitaa julkista hallintotehtävää esimerkiksi osakeyhtiön kautta, yhtiöön sovelletaan tuossa toiminnassa hallintolakia. Lakisääteisiä tehtäviä hoitavilla yksityisillä eläkelaitoksilla kuten Eläketurvakeskuksella ja Maatalousyrittäjien eläkelaitoksella on myös julkisiksi luonnehdittavia

hallintotehtäviä,32 samoin kuin esimerkiksi itsenäisenä laitoksena toimivalla työttömyysvakuutusrahastolla.

Kuntien yhteistoimintaa voidaan lainsäädännön määrittelemissä rajoissa organisoida myös yksityisoikeudellisesti. Yhteistoiminta voidaan järjestää esimerkiksi yhtiön, säätiön tai yhdistyksen muodossa.33 Tällaiset yhteistoiminnan muodot kuuluvat hallintolain soveltamisalaan vain siltä osin kuin niiden toiminnassa hoidetaan julkista hallintotehtävää, esimerkiksi ammattikorkeakoulutoimintaa.

Kunta voi kuntalain 2 §:n 3 momentin mukaan myös hankkia sen tehtävien hoitamisen edellyttämiä palveluja yksityisiltä palvelun tuottajilta. Kun yksityinen palvelun tuottaja järjestää kunnan lakisääteisen järjestämisvastuuseen kuuluvan palvelun toteuttamisen, tällaisen ostopalvelun tai toimeksiantotehtävän toteuttamiseen sovelletaan hallintolakia siltä osin kuin siinä on kysymys julkisen hallintotehtävän hoitamisesta. Rajanveto voi tosin tältä osin olla tulkinnanvarainen, sillä kaikki ostopalvelut eivät ole varsinaista julkisen hallintotehtävän hoitamista. Vielä se, että viranomainen antaa toimeksiannon yksityiselle palvelun tuottajalle, ei ilman muuta merkitse, että palvelun tuottaja toimeksiantotehtävästä vastatessaan hoitaa julkista hallintotehtävää.

Muita yksityisiä yhteisöjä, joilla voi olla hoidettavanaan julkinen hallintotehtävä, ovat muun muassa uskonnolliset yhdyskunnat. Uskonnollisella yhdyskunnalla voi esimerkiksi olla avioliittolain 14 §:n mukainen vihkimisoikeus, jonka käyttäminen kuuluu julkisen vallan käytön alaan.

Valtionyhtiöt eivät kuulu hallintolain tarkoittamiin viranomaisiin eivätkä ne ole myöskään valtion liikelaitoksia. Hallintolakia voidaankin soveltaa valtionyhtiöön vain siltä osin kuin se mahdollisesti hoitaa julkista hallintotehtävää. Tämä on kuitenkin poikkeuksellista. Esimerkiksi Yleisradio Oy:llä on kyllä julkisen palvelun tehtäviä, mutta sen ei niitä toteuttaessaan voida varsinaisesti katsoa hoitavan julkista hallintotehtävää

31 Ks. PeVL 2/2000 vp.
32 Näihin eläkelaitoksiin sovelletaan myös julkisuuslakia siltä osin kuin ne käyttävät julkista
valtaa (JulkL 4.1 §:n 5 kohta).
33 Ks. Harjula & Prättälä 2007, 574–575. (Mäenpää 2008, 51-52.)

3.3 Erityissäännökset hallintolain soveltamisesta

Hallintolaki voidaan lailla säätää sovellettavaksi myös muissa kuin edellä mainituissa toimielimissä tai toiminnoissa. Kysymys on useimmiten perustuslain 124 §:n tarkoittamista tilanteista, joissa julkinen hallintotehtävä on lailla tai lain nojalla annettu muulle kuin viranomaiselle. Samassa yhteydessä on aikaisemmin ollut välttämätöntä säätää myös oikeusturvan ja hyvän hallinnon vaatimusten noudattamisesta sen toiminnassa. Hallintolain 2 §:n 3 momentti ulottaa kuitenkin hallintolain välittömästi sovellettavaksi tällaisiin julkista hallintotehtävää hoitaviin tahoihin. Erityissäännös hallintolain soveltamisesta ei siten ole enää näissä tapauksissa välttämätön.

Erityissäännöksellä hallintolaki on ulotettu sovellettavaksi eräissä sellaisissa julkisissa toimielimissä, jotka eivät kuulu varsinaiseen viranomaisorganisaatioon. Tällaisia ovat EU-tukien hallinnointiin liittyvät maakunnan yhteistyöryhmä (RakennerahastoL 20 §), seurantakomitea (L maaseudun kehittämiseen liittyvien ohjelmien hallinnoinnista 19 §) ja hanketuen ohjausryhmä (L maaseudun kehittämiseen myönnettävistä tuista 22 §). (Mäenpää 2008, 52.)

3.4 Hyvän hallinnon perusteet eurooppalaisessa hallinnossa

Euroopan unionin oikeuden toimeenpanosta vastaavat pääosin jäsenvaltioiden viranomaiset. Vaikka tämän oikeuden sisältöä onkin laajasti harmonisoitu, pääasiassa jäsenvaltion oikeus määrittelee menettelyä EU-oikeuden kansallisessa toimeenpanossa. Näin myös perustuslakiin sisältyvä hyvän hallinnon vaatimus koskee sen täytäntöönpanoa. Kansallisen tason päävastuun lisäksi jäsenvaltioiden viranomaiset ovat keskenään kiinteässä yhteistyössä useilla EU-sääntelyn toimeenpanon aloilla. Lisäksi EU-tasollakin käytetään toimeenpanovaltaa. Etenkin komissiolla on hallinnollista toimeenpanovaltaa muun muassa kilpailuasioissa. EU-tason ja kansallisen tason väliin on vähitellen muodostumassa uusi hallinnollinen välitaso, eurooppalainen hallinto. Siihen osallistuvat sekä kansalliset että EU:n virkamiehet erilaisten eurooppalaisten verkostojen ja komiteoiden toiminnassa. Myös suhteellisen itsenäinen eurooppalainen virasto-organisaatio on vähitellen muodostumassa EU-virastojen ja -keskusten muodossa. Siihen kuuluvat esimerkiksi Euroopan ympäristö-, kemikaali- ja

elintarvikevirasto. Hyvän hallinnon vaatimus kohdistuu tällaiseen eurooppalaiseen hallintoon

erityisesti EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklan perusteella. Hallintolakia niiden toiminnassa ei sen sijaan sovelleta silloinkaan, kun asiakas on suomalainen. Eurooppalaisessa hallintotoiminnassa sovelletaan myös Euroopan hyvän hallintotavan säännöstöä, jonka Euroopan parlamentti hyväksyi päätöslauselmassaan vuonna 2001.34 Lisäksi Lissabonin sopimuksen 298 artikla määrittelee parlamentille ja neuvostolle toimivallan antaa eurooppalaista hallintoa koskevat säännökset asetuksella tavanomaista lainsäätämisjärjestystä noudattaen. (Mäenpää 2008, 52-53.

3.5. Hallintolain soveltamisen ulkopuolelle jäävät tahot
Yksityinen toiminta

Hallintolain soveltamisalaan ei yleensä kuulu yksityisen henkilön, yhdistyksen, yhtiön tai muun yhteisön toiminta sen paremmin kuin kansalaistoimintakaan. Vaikka yksityisessäkin toiminnassa voidaan tehdä merkittäviä päätöksiä, jotka koskevat päätöksen kohteena olevan etua, oikeutta tai velvollisuutta, tällaiseen toimintaan ei sovelleta hallintolakia.

Esimerkiksi pankki tai vakuutuslaitos voi tehdä huomattavia taloudellisia päätöksiä, joilla on välittömiä vaikutuksia muiden etuihin tai oikeuksiin. Kysymys ei kuitenkaan ole julkisen vallan käytöstä tai julkisen palvelun toteuttamisesta, joten hallintolakia ei menettelyyn sovelleta. Vain sikäli kuin yksityinen toimija – esimerkiksi eläkelaitos – hoitaa julkista hallintotehtävää, viranomaista koskevia hallintolain säännöksiä kuitenkin sovelletaan tähän toimintaan (HL 4.2 §). (Mäenpää 2008, 53.)

Julkinen omistus tai tuki

Julkisen tuen saaminen sen paremmin kuin julkisyhteisön omistus ei sellaisenaan merkitse, että hallintolakia sovelletaan tähän toimintaan. Näin ollen esimerkiksi kunnalliset yhtiöt ja valtionyhtiöt jäävät lain soveltamisalan ulkopuolelle. Kunnan tai valtion omistamat yhtiöt eivät siten vielä pelkästään tämän omistuksellisen sidonnaisuutensa vuoksi ole rinnastettavissa viranomaisiin, joihin hallintolakia sovelletaan. Sama koskee säätiöitä. Vain jos niille on annettu hoidettavaksi julkisia hallintotehtäviä, ne kuitenkin rinnastetaan viranomaisiin hallintolakia sovellettaessa.

Julkisen valvonnan alainen toiminta

Yksityinen toiminta ei kuulu hallintolain soveltamisalaan vielä sillä perusteella, että toimintaan kohdistuu julkinen valvonta. Valvontaviranomaisella on kuitenkin yleensä oikeus saada tietoja valvontansa alaisesta yksityisestä toiminnasta esimerkiksi järjestölle myönnetyn tuen tai yhtiölle julkisista varoista annetun avustuksen käytöstä tai luvanvaraisen toiminnan asianmukaisuudesta. Hallintolakia sovelletaan valvontaviranomaisen toimintaan. Näin ollen esimerkiksi valvonta-asian selvittämistä, valvonnan kohteen kuulemista ja valvontaan liittyvää päätöksentekoa koskevat hallintolain säännökset tulevat sovellettaviksi.

34 Ks. hyvän hallinnon perusteista eurooppalaisessa hallinnossa luku I.2. (Mäenpää 2008, 53-54.)


Poliittinen toiminta

Kunnanvaltuutettu ja kansanedustaja ovat tässä toimessaan luottamushenkilöitä, joita ei pidetä itsenäisinä viranomaisina. Kunnallista luottamushenkilöä pidetään sen sijaan viranomaisena siltä osin kuin hän käyttää hänelle lain nojalla siirrettyä kunnan toimielimen päätösvaltaa. Kunnallisen toimielimen jäsenenä luottamushenkilön on siten noudatettava hallintolakia toimielimen toiminnassa.

Epäviralliset poliittiset elimet, kuten hallitus-, eduskunta-, valtuusto- ja puolueryhmät eivät kuulu hallintolain soveltamisalaan, vaikka ne usein tärkeällä tavalla osallistuvatkin valmistavasti päätösten tekoon. Myös hallituksen iltakoulu jää epävirallisena poliittisena elimenä hallintolain ulkopuolelle.

Eduskunnan toimielinten menettely määräytyy eduskunnan työjärjestyksen mukaan (PL 52 §). Eduskunnan toimielimet, joita ovat muun muassa valiokunnat, puhemiesneuvosto ja kansliatoimikunta, eivät kuulu hallintolain soveltamisalaan, vaan niihin sovellettavista

menettelynormeista säädetään perustuslaissa ja eduskunnan työjärjestyksessä. Hallintolakia sen sijaan sovelletaan eduskunnan virastoissa (HL 2.2 §). (Mäenpää 2008, 54.)

EU:n toimielimet

Euroopan unionin ja Euroopan Neuvoston toimielimiä koskevat omat asian käsittelyä koskevat säännökset perustamissopimuksessa, niiden nojalla annetuissa asetuksissa, direktiiveissä ja toimielinkohtaisissa käytännesäännöissä. Suomessa EU-asioita käsittelevät EU-ministerivaliokunta, EU-asioiden komitea ja valtioneuvoston EU-sihteeristö ovat sen sijaan Suomen valtion toimielimiä ja hallintolain tarkoittamia viranomaisia, joiden toimintaan sovelletaan tämän lain säännöksiä. (Mäenpää 2008, 54.)

Kansainväliset järjestöt ja toimielimet
Kansainväliset järjestöt ja niiden toimielimet jäävät hallintolain soveltamisalan ulkopuolelle

silloinkin, kun suomalaiset virkamiehet tai luottamushenkilöt kuuluvat niiden toimielimiin. Sen sijaan Suomen valtion kannan muodostus tällaisessa toimielimessä tehtäviin päätöksiin kuuluu hallintolain alaan sikäli kuin asia valmistellaan ja siitä päätetään hallintoviranomaisessa. (Mäenpää 2008, 54.)

Lähteet ja lukemisto

Hallintolaki 6.6.2003/434. Finlex. (16.5.2017).

Mäenpää, Olli. (2008). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. EDILEX. https://www.edilex.fi/kirjat/7456. (16.5.2017).

Ajankäyttö
22.8.2017 2.45 h
21.8.2017  4 h.