Asian selvittäminen ja selvittämiskeinot

Kuva Margit Mannila

1 Selvittämisvelvollisuus ja selvittämisvastuun jakautuminen

2 Selvityspyyntö

3 Asianosaisen kuuleminen

4 Asianosaisen tiedonsaantioikeus

5 Suullinen vaatimus ja selvitys

6 Katselmus

7 Tarkastus

8 Suullinen todistelu

9 Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen

6
Asian selvittäminen ja selvittämiskeinot
1 Selvittämisvelvollisuus ja selvittämisvastuun jakautuminen
1.1 Asian selvittämisen tavoitteet ja sisältö

Selvittämisen tavoitteet
Hallintoasian käsittelyn ensisijaisena tavoitteena on lainmukainen ja sisällöllisesti oikea ratkaisu.
Oikean ratkaisun muodolliset vähimmäisedellytykset ovat
a) lainmukaisuus ja b) ratkaisun perusteena oleva riittävä informaatio.

Lainmukaisuus edellyttää

lakisääteisten menettelyvaatimuksien noudattamisen
lain oikeaa soveltamista
laissa määriteltyjen edellytysten ja vaatimusten huomioon ottamista.

Sisällöllisesti oikea ratkaisu edellyttää

oikean lain soveltamisen
riittävää ja paikkansapitävää tosiasiatietoa, jonka perusteella päätös tehdään.

=> voidaan varmistaa asiaan soveltuva lainsäädäntö ja sen soveltamisessa huomioon otettavat
seikat.

Sisällöllisesti oikea ratkaisu on mahdollinen vain, jos hallintoasian käsittely ja siinä tehtävät ratkaisut perustuvat luotettavaan, riittävään ja mahdollisimman objektiiviseen informaatioon.

Asian selvittämistä koskevat hallintolain 6. luvun säännökset määrittelevät ensisijaisesti näitä informaation hankkimisen perusteita ja hallintoasian selvittämisessä käytettäviä keinoja. Kyseisen luvun säännöksillä on välillisesti merkitystä myös oikeudellisen selvityksen hankkimisen kannalta.

Mäenpää (2008, 168) toteaa, että lainmukaisuus ja riittävä selvitys eivät kuitenkaan riitä, vaan oikean ratkaisun on oltava myös mahdollisimman hyväksyttävä, legitiimi. Asian selvittämistä koskevilla säännöksillä pyritään tämän vuoksi turvaamaan myös menettelyllisen oikeudenmukaisuuden tavoitetta edellyttämällä viranomaisen ja asianosaisen vuorovaikutusta. =>

Tältä kannalta keskeinen on kuulemismenettely, jossa asianosainen saa ennen ratkaisua tiedon asiaan vaikuttavista vaatimuksista ja tiedoista, ja voi esittää oman käsityksensä niistä. Vaikuttamismahdollisuudet tulee taata myös osallisille ja intressenteille. Vaikuttamismahdollisuus on järjestettävä erityisesti silloin kun ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus vaikutus muidenkin kuin varsinaisten asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin. (Mäenpää 2008, 169.)

Selvittämisen sisältö
Viranomaisen selvittämisvelvollisuuden sisältönä on tosiseikkojen selvittäminen ja arviointi

sekä sovellettavan lain tunteminen. Viranomaisen on hankittava riittävä selvitys asiaan vaikuttavista tosiseikoista. Viranomaisen on hallintolain 31 §:n 1 momentin mukaan huolehdittava asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä. = huolehtimisvelvollisuus tarkotitaa, että viranomaisen on omatoimisesti hankittava selvitys ratkaisun kannalta merkityksellisistä tosiseikoista, ellei erityisestä perusteesta johdu, että tämä vastuu kuuluu asianosaiselle.

Riittävän ja asianmukaisen selvittämisen toteuttamiseksi viranomainen voi laatia selvityksiä itse tai hankkia niitä toisilta viranomaisilta. Selvitystä voidaan pyytää myös asianosaiselta tai luotettavalta ulkopuoliselta taholta. Päätöksentekoa ei luonnollisesti voida pitää lainmukaisena, mikäli viranomainen ei ole selvillä siitä, mihin seikkoihin sen päätös perustuu. (Mäenpää 2008, 169.)

Esimerkki

Viranomaisen velvollisuutta tuntea päätöksentekonsa perusteet korostaa tuontiautojen verotusta koskeva päätös KHO 2006:95: Tullipiiri oli joutunut toimittamaan autoverotuksen sellaisen yksityiseltä yritykseltä saatavan tiedon perusteella, jonka oikeellisuus ei perustunut veroviranomaisen tarkistettavissa oleviin tosiseikkoihin ja muihin tietoihin. Myöskään verovelvollinen ei voinut saada tietoa verotusarvon määrittelyn perusteena olevista hintahavainnoista ja muista mahdollisista tiedoista eikä menetelmästä, jolla hänen autonsa verotuksessa sovellettuun verotusarvoon on päädytty. KHO katsoi tällä perusteella, että verotus oli toimitettu verotusarvon osalta virheellisesti, ja palautti asian tullipiirille uudelleen käsiteltäväksi. Tullipiirin tuli avoimesti ilmoittaa ne kriteerit, joiden perusteella auton verotusarvo asiaa uudelleen käsiteltäessä määritetään. (Taulukoita ajoneuvoihin sovelletuista veroista. /vero.fi. 8.11.2017).

Asian selvittämiseen sisältyy toiseksi tosiasioiden arviointi. Se sisältää erityisesti arviointia, joka kohdistuu hankitun tai saadun selvityksen paikkansapitävyyteen ja merkitykseen käsiteltävän asian kannalta. Osa selvityksestä voi olla merkitykseltään muuta painavampaa, ja osalla taas voi olla vähäisempi merkitys esimerkiksi selvityksen epätäsmällisyyden, epäluotettavuuden tai puutteellisen relevanssin vuoksi.

Viranomaisen huolehtimisvelvollisuuden piiriin kuuluu kolmanneksi myös niiden oikeussäännösten tunteminen ja tarpeen vaatiessa selvittäminen, joilla lain mukaan on vaikutusta asian ratkaisuun. Tämä vaatimus perustuu jo hallinnon lainalaisuuden vaatimukseen. Koska viranomaisen on perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan noudatettava toiminnassaan tarkoin lakia, sen on itse tunnettava asiaan sovellettava laki tai tarvittaessa hankittava siitä selvitys. Keskeinen osa tästä oikeudesta perustuu nykyään EU-oikeuteen ja kansainvälisiin sopimuksiin, jotka viranomaisen on myös tunnettava. Toisaalta ei ole estettä sille, että asianosainen esittää selvitystä tai arvioita asian käsittelyssä sovellettavan oikeuden sisällöstä ja tulkinnasta. (Mäenpää 2008, 169-170.)

1.2 Viranomaisen huolehtimisvelvollisuus
Virallisperiaate

Hallintoasioiden käsittelyssä noudatettava virallisperiaate edellyttää viranomaisen huolehtivan siitä, että asia tulee selvitetyksi ennen päätöksen tekoa. Viranomaisen on järjestettävä menettely siten, että asian ratkaisemiseksi tarvittavat selvitykset ja tiedot ovat sen käytettävissä. Vastuu selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä jakautuu viranomaisen ja asianosaisen välillä asian luonteen ja vireillepanijan mukaan. Viranomaisen ohella myös asianosaisen on huolehdittava oman asiansa konkreettisesta selvittämisestä. (Mäenpää 2008, 170.)

Virallisperiaatteen taustalla ovat useat hallintoasian käsittelyn erityispiirteet. Hallintoasian käsittelyssä yleisen edun toteuttamisella ja julkisella intressillä on keskeinen merkitys.

Hallintoasiassa tehtävällä ratkaisulla on tavallisesti välittömiä vaikutuksia yksityisen oikeusasemaan ja oikeusturvaan. Hallinnollinen päätöksenteko ja hallinnolliset oikeussuhteet ovat pääsääntöisesti indispositiivisia. => hallintoasian käsittelyssä ei ilman siihen oikeuttavaa nimenomaista laintasoista säännöstä voida sopia ratkaisun sisällöstä. Hallintoasiassa tehtävä päätös määräytyy ratkaisussa sovellettavien oikeussäännösten mukaan. (Mäenpää 2008, 170.)

Nämä erityispiirteet – erityisesti yleisen edun vaatimukset, oikeusturvanäkökohdat, lakisidonnaisuus ja indispositiivisuus – perustelevat viranomaisen aktiivista tehtävää ja vastuuta huolehtia siitä, että asia ratkaistaan sekä muodollisesti että sisällöllisesti oikein. Tämä edellyttää lainmukaista ja oikeaan tietoon perustuvaa päätöksentekoa. Sen vuoksi viranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi.

Indispositiivinen asia

Indispositiivinen asia on sellainen, jossa sovinto ei ole sallittu oikeudenkäynnissä. Vastaakohtana dispositiivisessa asia, jossa sovinto on sallittu oikeudenkäynnissä. Oikeusjutut ovat yleensä dispositiivisia. Dispositiivisuusperiaatteella => asianosaisella on oikeus määrätä haluaako hän oikeussuojaa, sekä missä laajuudessa ja muodossa oikeussuojaa halutaan. Pääperiaate on, että tuomioistuin ei voi tuomita muuta tai enempää kuin kantaja on vaatinut.

Riittävä ja asianmukainen selvittäminen
Selvittämisen riittävyyden keskeinen mittapuu on asian ratkaisemisen kannalta merkityksellinen

informaatio. Selvittäminen on selvästi riittämätöntä, jos ratkaisuun lain mukaan vaikuttavaa tietoa ei ole saatavilla. Esimerkiksi lupa-asia voidaan asiallisesti ratkaista vasta, kun viranomaisella on selvitys kaikista luvan myöntämisen edellytyksistä. Selvityksen riittävyys ei kuitenkaan merkitse, että asia tulisi selvittää täydellisesti ja lopullisella varmuudella, eikä tämä yleensä ole käytännössä edes mahdollista. Viranomaisen selvitysvelvollisuus ei siis ole rajaton.

Selvityksen riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon sekä asian luonne että asianosaisen toiminta. Asia voi olla luonteeltaan sellainen, että siitä on saatavissa vain epävarmaa tai nopeasti muuttuvaa tietoa, jolloin ratkaisu on tehtävä riittäväksi arvioidun tiedon perusteella. Jos taas esimerkiksi asianosainen ei pyynnöstä huolimatta toimita jotain vaatimuksensa perusteena olevaa tietoa, joka ei ole viranomaisen hankittavissa, vaatimusta ei voida hyväksyä. Jos puuttuva selvitys ei kuitenkaan vaikuta vaatimuksen perusteisiin, puute ei välttämättä aiheuta vaatimuksen hylkäämistä. Myös perusoikeuksien merkitys on otettava huomioon selvityksen riittävyyttä arvioitaessa.

Esimerkiksi vastuu ympäristöstä (PL 20 §), yksityiselämän suoja (PL 10 §) tai oikeus sosiaaliturvaan (PL 19 §) voivat tässä suhteessa olla merkityksellisiä ja edellyttää erityisen huolellista selvittämistä. Myös ihmisoikeusvelvoitteiden toteuttaminen voi edellyttää riittävää selvittämistä. (Mäenpää 2008, 170-171.)

Esimerkki

Heathrown lentokentän melukiintiöpäätöstä koskeneessa Hatton-tuomiossa (EIT 2001) Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi Yhdistyneen Kuningaskunnan rikkoneen ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan turvaamaa oikeutta nauttia yksityis- ja perhe-elämän suojaa, koska ennen ministeriön tekemää lentoyhtiöiden melukiintiöpäätöstä sen taloudellisia vaikutuksia ja ympäristövaikutuksia ei ollut selvitetty riittävästi. (Mäenpää 2008, 171.)

Käytännössä viranomaisen tehtävänä on arvioida, milloin selvitys on riittävää, jotta ratkaisun tekemiseen tarvittavat tiedot ovat käytettävissä. Tarvittaessa viranomaisen on hankittava lisää selvitystä tai sen on osoitettava asianosaiselle, minkälaista selvitystä vielä tarvitaan.

Toisaalta viranomainen voi myös rajoittaa ratkaisun kannalta merkityksettömän selvityksen esittämistä ja ratkaista asian, vaikka asianosainen haluaisi jatkuvasti tarjota uutta selvitystä. (Mäenpää 2008, 171.)

Esimerkki
Viranomaisen huolehtimisvelvollisuus on määritelty poikkeuksellisen laajaksi ratkaisussa

KHO 1986 A II 81: Koska yhtiö ei ollut rakennuslautakunnassa esittänyt asetuksessa edellytettyä selvitystä, jotta luvan myöntämisen säädännäiset edellytykset olisi voitu todeta, KHO, ottaen lisäksi huomioon [hallintolain 31 §:ää vastanneen] hallintomenettelylain 17 §:n kumosi lääninoikeuden ja rakennuslautakunnan päätökset ja palautti asian rakennuslautakunnalle uudelleen käsiteltäväksi.

Selvittämisen asianmukaisuudella tarkoitetaan sekä muodollisten menettelyvaatimusten
noudattamista että niiden erityisvaatimusten huomioon ottamista, jotka liittyvät konkreettiseen

asiaan. Asianmukainen selvittäminen edellyttää, että ratkaisun perustana oleva selvitys on mahdollisimman luotettavaa ja objektiivista. Lisäksi asiaa on selvitettävä tasapuolisesti siten, että asianosaisia kohdellaan tasapuolisesti (HL 6 §) ja että erilaisia lopputuloksia mahdollisesti puoltava selvitys on monipuolisesti käytettävissä. Selvitys on hankittava lainmukaisesti ja asianosaisten menettelylliset oikeudet huomioon ottaen.

Esimerkiksi lainvastaisin menetelmin hankittua selvitystä ei yleensä voida ottaa ratkaisun perustaksi. Huolehtimisvelvollisuuden konkreettinen toteuttaminen on hallintopäätöksen esittelijän vastuulla, joka voi käyttää valmistelussa apunaan muita viranomaisen palveluksessa olevia. Viranomaisen huolehtimisvelvollisuutta on kuitenkin voitu jakaa ja järjestellä eri tavoin hallintoelinten kesken.

Esimerkiksi kunnanhallituksen tehtävänä on kuntalain 53 §:n mukaan valmistella kunnanvaltuustossa käsiteltävät asiat. Lähtökohtana on myös, että valtuusto voi käsitellä vain asian, jonka kunnanhallitus on valmistellut (KuntaL 55 §). Poikkeuksena ovat vain asiat, jotka valtuusto yksimielisesti päättää ottaa valmistelemattomina käsiteltäväkseen.

Viranomaisen velvollisuus huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi, ei sellaisenaan perusta viranomaiselle erityistä tiedonsaantitoimivaltaa. Sen sijaan viranomaisen toimivalta vaatia selvitystä ja tietoja edellyttää erityistä laissa säädettyä perustetta. Useissa erityissäännöksissä onkin säädetty tällaisesta toimivallasta, jonka mukaan viranomaisella on esimerkiksi oikeus saada asian käsittelyä varten välttämättömät tiedot salassapitoa koskevien säännösten estämättä. Asian selvittämisessä käytettävistä keinoista ja menettelyistä säädetään yleisesti hallintolain 6 luvussa.

Viranomaisen selvitysvelvollisuuden kannalta selvästi poikkeuksellisena voidaan pitää päätöksissä KHO 2007:47–49 ilmenevää kantaa, jonka mukaan hallinto-oikeuden ei olisi tullut kumota ja palauttaa kansalaisuushakemusta koskevaa asiaa Ulkomaalaisvirastolle valtion turvallisuutta koskevien ja asian ratkaisemiseksi tarpeellisten tietojen selvittämiseksi, kun otettiin huomioon asianosaisjulkisuuden poikkeukset suhteessa hallintoviranomaisen selvittämis- ja perusteluvelvollisuuteen asioissa, jotka koskevat valtion turvallisuuden ylläpitämiseen liittyvien tietojen tutkimista. Hallinto-oikeuden olisi itse tullut hankkia asianosaisilta salattava aineisto sen seikan arvioimiseksi, ovatko yleisen edun sekä yleisen järjestyksen ja valtion turvallisuuden nimissä esitetyt perusteet olleet riittäviä oikeuttamaan hylätä kansalaisuushakemus.

Viranomaisen menettelynjohtovalta

Hallintoasiaa käsittelevällä viranomaisella on menettelynjohtovalta. Tämän menettelynjohtovaltansa puitteissa sen on mahdollisuuksien mukaan ja asiaa koskevien erityissäännösten rajoissa varmistettava, että asia tulee riittävästi selvitetyksi ja että asianosainenkin pystyy toteuttamaan selvitysvastuunsa. Vaikka selvityksen esittäminen olisikin asianosaisen omana velvollisuutena selvittämisvastuun jakautumista koskevan sääntelyn mukaan, viranomaisen on menettelyä johtaessaan huolehdittava myös siitä, että asianosaisella on mahdollisuus riittävästi ja asianmukaisesti täyttää tämä velvollisuutensa. Viranomainen ei myöskään saa ratkaista asiaa ennen kuin asianosaiselle on varattu tilaisuus toimittaa tämän esitettäväksi kuuluva selvitys. Tavallisesti huolehtimisvelvollisuuden konkreettinen toteuttaminen on hallintopäätöksen esittelijän vastuulla.

Menettelynjohtoon voi tarvittaessa sisältyä muun muassa opastusta, ohjausta ja neuvontaa. Jos asianosaisen selvityksessä on puutteita, eikä sen perusteella ole riittäviä edellytyksiä ratkaista asiaa, viranomaisen on varattava asianosaiselle tilaisuus täydentää selvitystään. Tarpeen mukaan viranomaisen on vielä ohjattava asianosaista täydennyksen antamisessa, jos tämä ei esimerkiksi tiedä, mitä selvityksiä asian ratkaiseminen edellyttää. Menettelynjohtovallan käytön yhteydessä viranomaisen on myös hallintolain 8 §:n edellyttämällä tavalla tarpeen mukaan neuvottava, mitä selvitystä vielä tarvitaan. Tämä voi edellyttää myös asiaan sovellettavan normiston selvittämistä.

Viranomaisen menettelynjohtovallan ja asianosaiselle kuuluvan selvittämisvastuun suhdetta kuvaa osaltaan ratkaisu KHO 1991 A 65: Lääninhallituksessa oli tullut ilmi kaavakartan puutteellisuus. Lääninhallituksen olisi tullut hallintomenettelylain 9 §:n mukaan varata rantakaavaa hakeneille maanomistajille tilaisuus puutteen poistamiseen.

Viranomaisen on menettelynjohtovaltansa puitteissa huolehdittava myös siitä, että asianosaisella on mahdollisuus sujuvasti ja joutuisasti esittää pyydetty selvitys. Jos viranomaisella on siihen tekniset mahdollisuudet, sen on tarjottava mahdollisuus toimittaa pyydetty selvitys myös sähköisessä muodossa, esimerkiksi sähköpostiviestinä tai sen liitetiedostona (L sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 5 §).

1.3 Selvittämisvastuun jakautuminen
Selvittämisvastuun perusteet

Selvittämisvastuulla tarkoitetaan oikeudellista velvollisuutta esittää tarvittava selvitys hallintoasian käsittelyssä. Selvittämisvastuun jakautumista määritellään yleisesti hallintolain 31 §:n 1 ja 2 momentissa. Viranomaisen on 1 momentin mukaan hankittava ”asian ratkaisemiseksi tarpeelliset tiedot sekä selvitykset”. Lisäksi asianosaisen on 2 momentin mukaan ”esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista” ja ”muutoinkin myötävaikutettava vireille panemansa asian selvittämiseen”.

Vastuu selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä jakautuu näiden säännösten mukaan yhtäältä viranomaiselle ja toisaalta asianosaiselle, jotka ovat hallinto-oikeudellisen oikeussuhteen välittömät osapuolet. Viranomaisen selvitysvastuu on virallisperiaatteen mukaisesti ensisijainen, mutta myös oikeussuhteen toisella osapuolella, asianosaisella, on velvollisuus esittää selvitystä. Lisäksi asianosaisella on velvollisuus myötävaikuttaa asian selvittämiseen, jos hän on pannut asian itse vireille.

Vastuunjaon perusteet

Selvitysvastuun määräytymisen peruslähtökohtana on, että käytännön vastuu selvityksen hankkimisesta ja esittämisestä kuuluu sille, jonka tavoitteiden tai etujen toteuttamiseksi asia on pantu vireille. Viranomainen panee tavallisesti asian vireille julkisen intressin toteuttamiseksi. Tällainen viranomaisen aloitteesta vireille pantu asia sisältää yleensä velvoitteen tai rajoituksen asettamisen yksityiselle asianosaiselle, ihmiselle tai yritykselle.

Viranomaisella on hallintolain mukaan velvollisuus hankkia erityisesti tällaisen asian ratkaisemiseksi tarvittava selvitys. Esimerkiksi viranomaisen vaatiessa luvan peruuttamista, tuen takaisinperintää tai toiminnan kieltämistä, sen on esitettävä selvitys siitä, että tällaiselle päätökselle on riittävät perusteet.

Tämän selvitysvastuun lisäksi viranomaisella on edellä tarkasteltu huolehtimisvelvollisuus

siitä, että asia tulee selvitetyksi. Huolehtimisvelvollisuus edellyttää muun muassa, että viranomainen huolehtii asianosaisen kuulemisesta ja selvityksen riittävyyden arvioinnista. Kun asianosainen panee asian vireille esittääkseen omia vaatimuksiaan, hän tekee näin yleensä omien etujensa toteuttamiseksi. Siksi hänen on myös itse esitettävä selvitystä tällaisen oman vaatimuksensa perusteista. Hallintoasian asianosaisella on usein välittömästi ja helpoiten saatavilla häntä itseään ja hänen asiaansa koskevat tiedot. Sen sijaan siltä osin kuin asianosainen on viranomaisten vaatimusten tai velvoitteiden kohde, selvitysten hankkimisvelvollisuus on yleensä viranomaisella. Jos asianosainen haluaa kiistää viranomaisen esittämän selvityksen, selvitysvastuu on tältä osin asianosaisella.

Hallintoasioissa on usein monia asianosaisia ja kaikkien intressit eivät välttämättä ole yhteneviä tai edes samansuuntaisia. Esimerkiksi niukkoja etuja tai oikeuksia koskevassa kilpailutilanteessa tai maankäytön suunnittelussa asianosaisilla on myös ristiriitaisia intressejä. Vaikka hallintoasian ratkaisu tällöin sisältää jonkin asianosaisen kannalta myönteisen lopputuloksen, se voi olla kielteinen tai rajoittava toisen asianosaisen kannalta. Tällaisessa monia asianosaisia koskevassa asiassa ei ainakaan sellaisenaan voida soveltaa selvitysvastuun jakoa koskevaa peruslähtökohtaa. Viranomaisen selvitysvastuu sen sijaan korostuu ja laajenee, jotta asian objektiivinen ja yhdenvertainen selvittäminen voidaan varmistaa. Viranomaisen on muun muassa huolehdittava siitä, että ratkaisun perusteena oleva selvitys on tasapuolista ja että sitä on jokaisen asianosaisen osalta riittävästi.

Muilla kuin varsinaisella asianosaistaholla, esimerkiksi osallisilla tai intressenteillä, ei ole hallintolakiin perustuvaa nimenomaista velvollisuutta esittää selvitystä omien vaatimustensa tai kannanottojensa perusteista. Vaikka selvitysvastuu näiltä tahoilta puuttuukin, käytännössä vaatimuksen tai kannanoton merkitys on sitä vankempi, mitä paremmin vireillepanija selvittää se perusteet. Asianosaistahon ulkopuolisen esittämä vaatimus, kannanotto tai ilmianto ei myöskään sellaisenaan perusta viranomaiselle velvollisuutta huolehtia asian selvittämisestä.

Erityissäännökset selvitysvastuun jakautumisesta

Hallintoasian selvitysvastuuta on voitu erityissäännöksin määritellä myös vastuunjaon peruslähtökohdasta poiketen. Selvitysvastuuta on ensinnäkin voitu jakaa molemmille osapuolille hallinto-oikeussuhteessa. Esimerkiksi verotusmenettelyssä verovelvollisella on lakisääteinen ilmoitusvelvollisuus. Muuten pääasiallisesti sen osapuolen, jolla on siihen paremmat edellytykset, on esitettävä asiasta selvitystä (VerotusmenettelyL 26.3 §).

Selvitysvastuuta on voitu toiseksi määritellä käännettyä selvitysvelvollisuutta (todistustaakkaa) edellyttävillä säännöksillä. Jos esimerkiksi virkaan valitsematta jäänyt esittää selvitystä siitä, että hän on ansioituneempi kuin virkaan valittu henkilö, selvitysvastuu siirtyy viranomaiselle, jonka on esitettävä selvitys siitä, että sen päätöksenteko on ollut lainmukaista. Viranomaisen ei siten ole katsottava rikkoneen syrjinnän kieltoa, jos se voi osoittaa, että sen päätöksenteko ei ole ollut syrjivää (YhdenvertaisuusL 17 §; Tasa-arvoL 9 §). Näiden säännösten mukaisella käännetyllä selvitysvastuulla on merkitystä esimerkiksi oikaisumenettelyssä.

Selvitysvastuun jakautumiseen vaikuttava erityissääntely sisältyy myös kilpailunvalvontaa

koskevaan selvitysvastuun jakautumiseen. Siinäkin selvitysvastuuta tai oikeastaan selvitysmahdollisuutta on määritelty käännetyn selvitysvelvollisuuden mukaisesti. Kilpailunrajoituslain 9 §:n mukaan kilpailuvirasto ei tee markkinaoikeudelle esitystä

seuraamusmaksun määräämiseksi, jos kartelliin osallistunut elinkeinonharjoittaja antaa siitä kilpailuvirastolle tietoja, joiden perusteella kilpailuvirasto voi puuttua kartelliin. Käytännössä säännös merkitsee, että hallinnollisen seuraamuksen kohde voi vapautua sanktiosta toimimalla kartelliasian selvittämisessä yhteistyössä kilpailuviraston kanssa. Lisäksi markkinaoikeus voi kilpailunrajoituslain 8 §:n nojalla alentaa elinkeinonharjoittajalle määrättävää seuraamusmaksua tai jättää seuraamusmaksun määräämättä, jos elinkeinonharjoittaja on merkittävästi avustanut kilpailuvirastoa kilpailunrajoituksen selvittämisessä. Ks. tästä leniency-menettelystä myös Kuoppamäki 2006, 61–67.

1.4 Asianosaisen selvittämisvelvollisuus
Asianosaisen selvittämisvastuun laajuus

Konkreettinen, sisällöllinen selvittämisvelvollisuus kuuluu ensisijaisesti asianosaiselle, kun tämä vaatii tai hakee jotakin viranomaiselta. Tällöin kysymys on usein esimerkiksi taloudellista etua, hallintolupaa tai tukea koskevasta hakemuksesta. Vaatimuksen esittäjän eli hakijan on esitettävä riittävä selvitys siitä, että hän täyttää edun tai oikeuden myöntämisen edellytykset. Tällainen selvitys on yleensä juuri asianosaisen hallussa ja siten myös helpoimmin hänen esitettävissään. Toisaalta myönteinen päätös tulee nimenomaan hänen edukseen. Samoista syistä esimerkiksi ympäristöhankkeesta vastaavan on itse laadittava selvitys hankkeen ympäristövaikutuksista. Viranomaisen tehtävänä on huolehtia muusta selvittämisestä (kuuleminen, tiedottaminen) ja sen on arvioitava selvityksen riittävyys (Lympäristövaikutusten arviointimenettelystä 10–12 §).

Asianosaisella on selvitysvastuu myös, jos tämä pitää viranomaisen esittämää selvitystä virheellisenä tai vaatii viranomaisen päätöksen oikaisemista. Kun viranomainen on hankkinut selvitystä esimerkiksi hallintoluvan peruuttamisen edellytyksistä, asianosaisella on mahdollisuus esittää selvitystä, joka osoittaa, ettei peruuttamiselle ole riittäviä perusteita. Vastuu tällaisen selvityksen esittämisestä on asianosaisella.

Asianosaisen selvittämisvastuu ei ole ehdoton, sillä asianosaisen on hallintolain 31 §:n mukaan esitettävä ”selvitystä” (ei siis selvitys) vaatimuksensa perusteista. Tämä merkitsee, että viranomaisen on huolehtimisvelvollisuutensa perusteella varmistettava, että käsittelyä varten on saatavilla asianmukainen ja riittävä selvitys. Asianosaisen selvitysvastuu ja –velvollisuus on kuitenkin yleisenä lähtökohtana, eikä viranomaisen siten tarvitse harkita, tulisiko asianosaiselta saada selvitystä tämän vaatimuksen perusteista. Asianosaisella on oikeus myös vaikuttaa selvittämisvastuunsa laajuuteen. Esimerkiksi vain asianosainen voi yleensä esittää selvitystä henkilökohtaisista oloistaan tai henkilökohtaisiin ominaisuuksiinsa perustuvista vaatimuksistaan. Jos kyseessä on salassa pidettävä tieto, esimerkiksi liikesalaisuus tai terveystieto, viranomaisella ei myöskään välttämättä ole oikeutta saada sitä tietoonsa ilman asianosaisen suostumusta. Asianosaisella ei ole selvittämisvastuunsa perusteella yleistä velvollisuutta esittää tällaisia tietoja viranomaiselle.

Vaikka esimerkiksi päihteiden käyttö on seikka, jolla on merkitystä arvioitaessa sitä, onko hakija henkilökohtaisilta ominaisuuksiltaan sopiva tiettyyn virkatehtävään, tällaisen henkilön yksityiselämää koskevan seikan selvittämisen jättäminen pelkästään hakijalle ei vastaisi hallintolain 31 §:n säännöksiä asian selvittämisvelvollisuuden jakautumisesta viranomaisen ja asianosaisen kesken. Tällaista asiaa koskeva hakijan selvitysvelvollisuus edellyttäisi nimenomaista laissa määriteltyä perustetta. Viranomainen pystyy kuitenkin myös asianosaisen omassa intressissä vireille pannuissa asioissa hankkimaan selvitystä esimerkiksi myönteisen lupapäätöksen edellytyksistä, sikäli kuin tiedot käyvät ilmi viranomaisen pitämästä rekisteristä tai sen arkistotiedoista. Perustelujen mukaan tarkoituksena on määritellä asianosaisen selvitysvastuu aikaisempaa ehdottomammaksi, koska säännös ei sisällä erityisen tarveharkinnan mahdollisuutta, HE 72/2002 vp, 86. PeVL 28/2001 vp.

Selvittämisvelvollisuuden laiminlyönnin seuraukset

Lähtökohtana voidaan pitää, että asianosaisen laiminlyönti selvittää oman asiansa perusteita ei sinänsä laajenna viranomaisen selvitysvelvollisuutta. Asianosaisen passiivisuus tämän oman asian selvittämisessä saattaa siten johtaa tämän kannalta epäedulliseen lopputulokseen. Tilanne voi olla tämä, kun esimerkiksi etuuden saamista koskeva hakemus hylätään sillä perusteella, että hakija ei ole esittänyt riittävää selvitystä sen myöntämisen perusteista. Tällainen hylkäävä päätös ei yleensä kuitenkaan estä uutta hakemusta, jonka yhteydessä asianosainen esittää riittävän selvityksen.

Vaikka asianosaisen on esitettävä selvitystä oman vaatimuksensa perusteista, viranomaisella on velvollisuus huolehtia siitä, että asia tulee selvitetyksi myös yksityisen asianosaisen vireille panemissa asioissa. Viranomaisen on siten arvioitava asianosaisen esittämän selvityksen riittävyyttä ja mahdollisuuksien mukaan myös sen paikkansapitävyyttä. Tarvittaessa viranomaisen on varattava asianosaiselle mahdollisuus täydentää puuttuvia selvityksiä. Jos asianosainen ilmeisesti laiminlyö selvitysten esittämisen, viranomainen voi huolehtimisvelvollisuutensa rajoissa ja mahdollisuuksien mukaan hankkia tällaista selvitystä.

Asianosaisen myötävaikutusvelvollisuus

Asianosaisen on muutoinkin myötävaikutettava oman asiansa selvittämiseen (HL 31.2 §). Myötävaikutuksella tarkoitetaan tässä säännöksessä hallintolain perustelujen mukaan lähinnä sitä, että asianosaisen tulee omassa asiassaan pyrkiä vilpittömään yhteistyöhön viranomaisen kanssa siten, että asian ratkaisemiseksi tarvittavat tiedot saadaan tuotua mahdollisimman kattavasti ja totuudenmukaisesti esiin. Asianosaisella ei myöskään ole oikeutta aktiivisesti estää viranomaista hankkimasta asian selvittämiseksi tarvittavaa informaatiota. Asianosaisen myötävaikutusvelvollisuus ei kuitenkaan perusta asianosaiselle velvollisuutta myötävaikuttaa itsensä kannalta epäedullisen ratkaisun syntymiseen. Asianosaisen myötävaikutusvelvollisuus koskee vain hänen itsensä vireille paneman asian selvittämistä. Näin ollen myötävaikutusvelvollisuus ulottuu suoranaisesti vain asianosaisen omien vaatimusten selvittämiseen. Se ei siten koske muiden asianosaisten esittämiä

vaatimuksia. Myöskään viranomaisen vireille panemissa asioissa, jotka yleensä koskevat velvoitteiden, rajoitusten tai kieltojen määräämistä, asianosaisella ei ole hallintolain tarkoittamaa myötävaikutusvelvollisuutta.
Myötävaikutusvelvollisuuden laiminlyönnillä ei ole nimenomaisesti määriteltyjä haitallisia vaikutuksia. Käytännössä asianosaisen passiivisuus tai selvityksen esittämisen muu laiminlyönti kuitenkin heikentää tämän asemaa oman asiansa käsittelyssä. Viranomaisella ei nimittäin ole yleistä velvollisuutta hankkia tällaista selvitystä asianosaisen omien vaatimusten tueksi.

Asianosaisen selvityskeinot

Asianosainen voi hankkia selvitystä erilaisin keinoin, mutta yksityisellä oikeussubjektilla ei ole erityisvaltuuksia saada selvitystä viranomaisilta tai toisilta yksityisiltä. Esimerkiksi selvityspyyntöä koskeva hallintolain 32 § on kylläkin muotoiltu neutraalisti siten, että selvityspyynnön voi hallintomenettelyssä esittää sekä viranomainen että (yksityinen) asianosainen. Asianosainen ei kuitenkaan voi tämän säännöksen nojalla velvoittaa viranomaista tai toista yksityistä esittämään selvitystä. Katselmus ja tarkastus taas on hallintolain 38 ja 39 §:ssä nimenomaisesti määritelty vain viranomaisen käytettäviksi selvityskeinoiksi. Myös asianosainen voi kuitenkin pyytää viranomaista toteuttamaan katselmuksen tai tarkastuksen asiansa selvittämiseksi. Viranomainen harkitsee tällaiseen

pyyntöön suostumista toimivaltansa ja selvitystarpeen puitteissa.

Hallintolaissa säännellään myös joitakin suoraan asianosaisen käytössä olevia selvityskeinoja.

Asianosainen voi esittää selvitystä myös suullisesti: viranomaisen on asianosaisen pyynnöstä varattava tähän tilaisuus, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi (HL 37 §). Asiaa voidaan lisäksi selvittää suullisen todistelun ja asianosaisen suullisen kuulemisen perusteella, jos siihen on erityinen syy (HL 40 §).

Muiden kuin asianosaisten esittämä selvitys

Asianosaisen selvittämisvastuuta koskevia oikeudellisia velvoitteita ei voida sellaisenaan soveltaa hallinto-oikeudellisen oikeussuhteen ulkopuolisiin tahoihin, jotka eivät ole asianosaisia. Tällainen ulkopuolinen taho voi olla osallinen, intressentti tai täysin ulkopuolinen. Myös ei-asianosainen voi silti esittää omaa kantaansa tukevaa selvitystä asiaa käsiteltäessä. Koska viranomaisen on huolehdittava siitä, että asia tulee selvitetyksi, tällaisen oikeussuhteen ulkopuolisen esittämä informaatio voi siten olla merkityksellistä asian käsittelyssä.

Muiden kuin asianosaisten selvitysmahdollisuutta säännellään erityisesti vaikutusmahdollisuuksien varaamista koskevassa hallintolain 41 §:ssä. Viranomaisen on varattava muillekin kuin asianosaisille mahdollisuus lausua mielipiteensä asiasta, jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus näiden elinympäristöön tai työntekoon.

1.5 Asianosaisen oikeus olla esittämättä selvitystä
Inkriminaatiokielto ja asianosaisen kieltäytymisoikeus

Asianosaisen selvittämisvelvollisuudella on rajoituksia, jotka johtuvat lähinnä menettelyn asianmukaisuuden vaatimuksesta ja hallinnon lainalaisuudesta. Myös hyvään hallintoon kuuluvana oikeussuojatakeena voidaan pitää oikeutta olla todistamatta itseään vastaan (inkriminaatiokielto). Hallintoasian käsittelyssä tämä oikeus merkitsee, että asianosaisella on oikeus olla esittämättä viranomaiselle selvitystä, joka voi toimia perusteena häntä koskevan rikossyytteen nostamiseen. Asianosaisella on siten kieltäytymisoikeus, jonka perusteella hän voi hallintomenettelyssä olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.

Inkriminaatiokiellosta on säädetty oikeudenkäymiskaaren 17 luvun 24 §:ssä, jonka mukaan todistaja saa kieltäytyä kertomasta seikkaa tai vastaamasta kysymykseen, jos hän ei voisi sitä tehdä saattamatta syytteen vaaraan itseään tai läheisiään. Oikeudenkäymiskaarta ei sovelleta hallintoasian käsittelyssä, mutta vastaavansisältöisen vaitiolo-oikeuden tai kieltäytymisoikeuden voidaan katsoa kuuluvan perustuslain 21 §:n tarkoittamiin muihin hyvän hallinnon takeisiin. Kieltäytymisoikeuden perusteella asianosainen saa hallintoasian käsittelyssä kieltäytyä esittämästä selvitystä, joka voi saattaa hänet tai hänen läheisensä rikossyytteen vaaraan.

Tullivalvonnan osalta tällaista inkriminaatiokieltoa suhteessa valvontaviranomaisiin koskee Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen Funke-tuomio (EIT 1993). EY-tuomioistuimen käytäntö ei ole aivan yksiselitteistä. Orkem-tapauksen (EYT 1989) mukaan komissio ei voi velvoittaa asianosaista esittämään selvitystä, jonka mukaan tämä myöntäisi syyllistyneensä EU-oikeuden vastaiseen menettelyyn. Otto-tapauksen (EYT 1993) mukaan tämä rajoitus ei kuitenkaan välttämättä koske kansallisia viranomaisia niiden soveltaessa kansallista kilpailulainsäädäntöä.

Hallintoasian käsittelyssä oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen on ensisijaisesti asianosaisella. Se merkitsee, että asianosaisella on myös oikeus olla vastaamatta kieltäytymisoikeuden alaan kuuluvan selvityksen esittämistä edellyttäviin kysymyksiin. Asianosaisella on oikeus muutenkin pidättäytyä aktiivisesti avustamasta tällaisen tiedon esittämisessä. Kieltäytymisoikeus koskee sekä viranomaisen että asianosaisen itse vireille panemia asioita, joskin sillä on käytännössä merkitystä erityisesti viranomaisen aloitteesta tapahtuvassa hallintoasian käsittelyssä, kuten valvonnan ja tarkastusten yhteydessä.

Kieltäytymisoikeuden laajuus hallintomenettelyssä
Kieltäytymisoikeus koskee ensisijaisesti selvitystä, jonka perusteella voidaan nostaa rikossyyte, mutta hallintomenettelyssä sillä saattaa olla myös laajempi soveltamisala. Perustuslakivaliokunnan esittämän arvion mukaan oikeus olla todistamatta itseään vastaan merkitsee ”hallintomenettelyssä sitä, että yksityinen on velvollinen esittämään selvitystä oman, esimerkiksi hakemuksessaan esittämänsä vaatimuksen tueksi mutta ei itselleen epäedullisista seikoista.” Tämän arvion ei kuitenkaan voitane katsoa estävän sellaisen lainsäädännön soveltamista, jossa asianosaiselle asetetaan velvollisuus esimerkiksi alistua valvontaan tai tarkastuksiin taikka velvollisuus esittää tietoja olosuhteiden muutoksista. Myös verotukseen liittyvä ilmoitusvelvollisuus voidaan määritellä lailla, vaikka se voikin johtaa asianosaiselle asetettavaan suoritusvelvollisuuteen.

Asianosaisen selvittämisvelvollisuus voi siten yleensä koskea lakisääteistä valvontaa ja tilanteita, joissa asianosaisella on lakisääteinen velvollisuus esittää selvitys myös hänen itsensä kannalta epäedullisista seikoista. Muun muassa useiden hakemuksesta myönnettävien etuuksien (esimerkiksi eläke, sosiaalietuus tai avustus) myöntämiseen liittyy lakisääteinen velvollisuus ilmoittaa edun myöntämisedellytyksissä tapahtuneista muutoksista. Asianosaisen on tällöin, tekemällä lain edellyttämä ilmoitus, osallistuttava myös hänen kannaltaan negatiivisen tai velvoittavan päätöksen tekemiseen.

Selvityksen esittämisvelvollisuutta ei tällaisissa, lähinnä valvonnallisissa tilanteissa ilman muuta voi poistaa tai rajoittaa se, että asianosaisen esittämä selvitys voi johtaa esimerkiksi eläkkeen pienentämiseen, avustuksen takaisinperintään tai maksuvelvollisuuteen. Sen sijaan selvityksen aiheuttama rangaistusseuraamuksen mahdollisuus merkitsee, että asianosaisella on oikeus kieltäytyä esittämästä tällaista selvitystä. Sama merkitys voi Viranomaisen tietojensaantioikeuteen saattaa perustuslakivaliokunnan kannan mukaan aiheutua rajoituksia siitä, että oikeutta olla todistamatta itseään vastaan pidetään perustuslain 21 §:ssä mainittujen oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon käsitteiden piiriin kuuluvana oikeussuojatakeena, PeVM 2/2002 vp. Ks. myös PeVM 6/2000 vp, PeVM 7/2000 vp ja PeVM 10/2006 vp. PeVL 8/2002 vp, 5. Valiokunta poisti tällä perusteella lakiehdotuksesta velvoitteen esittää ”kaikki” – siis myös asianosaisen kannalta epäedullinen – selvitys kansalaisuushakemuksessa.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen J.B.-tuomion (EIT 2001) mukaan olla sillä, että selvitystä vaaditaan kohdistamalla asianosaiseen pakkotoimia, kuten uhkasakko ja rangaistusuhka. Tällaisessakaan tilanteessa kieltäytymisoikeus ei kuitenkaan sisällä oikeutta aktiivisesti estää viranomaista hankkimasta asian selvittämiseksi tarvittavaa informaatiota. Asianosaisen lakiin perustuvaa selvitysvelvollisuutta tälle (mahdollisesti) epäedullisesta seikasta koskee päätös KHO 2006:43: Terveydenhuollon oikeusturva-keskuksen päätös, jolla oikeusturvakeskus oli velvoittanut ulkomaisen, Suomessa lääkärinä toimivan lääkärin hankkimaan julkisyhteisön ylläpitämän sairaalan osastolla tapahtuviin tutkimuksiin perustuvan lääkärinlausunnon terveydentilastaan ja kykeneväisyydestään toimia terveydenhuollon ammattihenkilönä, oli valituskelpoinen päätös.
Päätös ei ollut Suomen perustuslain eikä terveydenhuollon ammattihenkilöistä annetun lain vastainen. Erityisesti lakisääteisessä hallinnollisessa valvonnassa kieltäytymisoikeudella on yleensä suppeampi merkitys kuin varsinaisessa rikosprosessissa. Tosin rangaistuksen tai rangaistusluonteisen hallinnollisen seuraamuksen uhka oikeuttavat asianosaisen vetoamaan siihen. Inkriminaatiokiellon täsmällinen sisältö ja soveltamisala hallintoasioissa ovat kuitenkin vielä jossain määrin tulkinnanvaraisia.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on Weh-tuomiossa (EIT 2004) arvioinut, että inkriminaatiokielto ei muun muassa estä lakiin perustuvaa velvoitetta antaa viranomaiselle tietoja taikka alistua pakollisiin tarkastuksiin tai valvontatoimiin. Se ei myöskään estä esimerkiksi väärän tiedon antamisen säätämistä rangaistavaksi. Myös Saunders-tuomiosta (EIT 1996) käy ilmi, että rikosprosessiin liittyvät oikeusturvatakeet eivät sellaisenaan tule sovellettaviksi esimerkiksi hallinnollisissa tarkastuksissa ja tutkimuksissa. Tällaiset rajoitukset rajoittaisivat perusteettomasti yleisen edun toteuttamiseksi välttämätöntä julkista valvontaa (67. kohta).

1.6 Viranomaisen selvittämisvastuu
Selvittämisvastuun perusteet

Viranomaisaloitteisissa asioissa kysymys on useimmiten yleisen tai julkisen edun toteuttamisesta, ja siksi selvityksen hankkiminen kuuluu julkista etua valvovalle tai toteuttavalle viranomaiselle. Tällaisten asioiden ratkaisu sisältää usein yksityiseen asianosaiseen kohdistuvan velvoitteen tai rajoituksen. Esimerkiksi kilpailuviraston on hankittava selvitys siitä, että yritys on käyttänyt väärin määräävää markkina-asemaansa ennen kuin se voi kieltää kilpailunrajoituksen. Samoin viranomaisen vastuulla on hankkia selvitys siitä, että luvan peruuttamiselle tai virkasuhteen irtisanomiselle on riittävät edellytykset.

Viranomainen voi velvoittaa yksityisen esittämään tietoja ja selvityksiä vain laissa olevan toimivaltasäännöksen nojalla. Tällöin on otettava huomioon myös edellä selvitetyt asianosaisen selvittämisvelvollisuuden rajoitukset. Ei silti ole tietysti estettä sille, että asianosainen viranomaisaloitteisissakin asioissa esittää omaa asemaansa tukevaa tai mahdollisesti muutakin selvitystä. Ks. inkriminaatiokiellon merkityksestä yleisesti myös O’Halloran (EIT 2007).

Viranomaisen selvittämisvastuuta koskee päätös KHO 21.3.1989 T 847: Yhtiö ei ollut esittänyt lääkintöhallitukselle sellaisia tietoja liiketoiminnastaan ja kirjanpidostaan, että lääkintöhallitus olisi voinut määrätä lääkkeiden ja lääkeaineiden kaupan valvontaan liittyvästä tarkastuksesta suoritettavan maksun suoraan niiden perusteella. Lääkintöhallituksella ei kuitenkaan ilman lain valtuutusta ollut oikeutta selvittämättä asiaa riittävästi määrätä tarkastusmaksua pelkästään yleisohjeiden perusteella 10 %: n suuruiseksi katsotun myyntikatteen perusteella. Päätöksessä KHO 27.6.1995 T 2742 kumottiin sisäasiainministeriön päätös karkottaa ulkomaalainen kotimaahansa, kun oli epäselvää, mikä oli ulkomaalaisen kotimaa, eikä asiassa myöskään ollut selvitetty, oliko turvallinen paluu mahdollinen.

Viranomaisen selvittämiskeinot
Viranomaiset hankkivat selvitystä useimmiten kirjallisessa muodossa, muun muassa pyytämällä lisäselvitystä asianosaiselta, lausuntoja toisilta hallintoelimiltä tai ulkopuolisilta asiantuntijoilta ja suorittamalla omia selvittelyjä. Hallintolaissa määritellyin edellytyksin myös esimerkiksi tarkastus, katselmus ja todistajien kuuleminen ovat mahdollisia. Erityisesti asianosaisen kuulemisella on keskeinen merkitys asian selvittämisen kannalta. Selvittämiskeinoja koskeva sääntely hallintolaissa ei ole tyhjentävä. Keinoja ei ole määritelty yksityiskohtaisesti, eikä niitä voida myöskään rajoittaa, jos ne tuovat asiaan selvitystä. Esimerkiksi tarkastuksen tekemisessä noudatettavaa menettelyä on säännelty suhteellisen yksityiskohtaisesti hallintolain 39 §:ssä, mutta tämä sääntely ei sellaisenaan
estä esimerkiksi viranomaisen vapaamuotoista käyntiä paikalla tilanteen toteamiseksi

(KHO 23.10.2001 T 2565). Toinen asia on, että lakisääteisiä menettelymuotoja ei ole mahdollista kiertää korvaamalla ne vastaavanlaisella mutta vapaamuotoisella selvittämiskeinolla.

Hallinnolliset rangaistusseuraamukset ja viranomaisen selvitysvastuu

Kun viranomainen selvittää perusteita rangaistusluonteisen hallinnollisen seuraamuksen
määräämiselle, sen on soveltuvin osin noudatettava rikosoikeudellisen rangaistuksen määräämiseen liittyviä periaatteita. Niitä ovat etenkin rikosoikeudellinen laillisuusperiaate ja syyttömyysolettama (PL 8 §) sekä asianosaisen kieltäytymisoikeus eli oikeus olla esittämättä selvitystä itseään vastaan (inkriminaatiokielto). Periaatteita on noudatettava etenkin määrättäessä erilaisia hallintosanktioita, joita ovat esimerkiksi erilaiset seuraamusmaksut kuten kilpailunrikkomismaksu, pysäköintivirhemaksu, joukkoliikenteen tarkastusmaksu ja ilmoitusrikemaksu. Tällaisiin hallintosanktioihin rinnastuvat muun muassa veronkorotus, takaisinperittävän tuen rangaistusluonteinen korotus ja elinkeinonharjoittajalle annettava varoitus.
Ks. hallinnollisten seuraamusten käsittelyyn liittyvistä erityisistä menettelytakeista myös PeVL 32/2005, jossa arvioitiin öljypäästömaksun määräämistä. Ks. myös Koillinen 2006. (Mäenpää 2008, 180.)

Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä on tuotu esiin, että myös sanktioluonteiset hallintopäätökset voivat rinnastua rangaistuksiin.10 Hallintosanktiot kuten veronkorotus, tulliseuraamukset ja kilpailuoikeudelliset seuraamukset eivät yleensä kuitenkaan kuulu rikosoikeudellisen vastuun ydinalueelle. Tällä perusteella Jussila-tuomiossa (EIT 2006) todetaan, että vastaavasti myöskään rikosprosessiin kohdistuvia korostettuja menettelyvaatimuksia ei välttämättä tarvitse noudattaa sellaisenaan.

1.7 Selvitysvelvollisuus EU-oikeudessa
Huolellisuusvelvollisuus ja selvitysvastuun jakautuminen

Hyvän hallinnon keskeisenä elementtinä EU-oikeudessa on huolellisuusvelvollisuus. Sen mukaan EU-oikeutta soveltavan viranomaisen on selvitettävä asia perusteellisesti ja kattavasti. Sen on otettava puolueettomasti ja huolellisesti huomioon kaikki asiaan vaikuttavat olosuhteet ja tapauksen kannalta merkitykselliset seikat, eli seikat, joihin asiassa tehdyt päätelmät perustuvat.11 Huolellisuusvelvollisuus ei kuitenkaan merkitse, että yksinomaan viranomaisen on huolehdittava asian selvittämisestä.

Viranomaisen ja yksityisen asianosaisen välisen selvitysvastuun jakautumiseen vaikuttavat sekä EU-oikeuden tehokkuuden vaatimus että EU-oikeuden määrittelemien oikeuksien turva. Nämä vaatimukset saattavat korostaa virallisperiaatteen noudattamista ja kansallisen viranomaisen oma-aloitteisuutta. Hallintoviranomainen ei siten välttämättä voi jäädä odottamaan passiivisesti, että asianosainen esittää riittävän selvityksen oman, unionin oikeuteen perustuvan vaatimuksensa perusteista. Virallisperiaatteen noudattamista ei kuitenkaan voida asettaa yleiseksi selvitysvastuun jakautumista koskevaksi säännöksi, vaan sen merkitys on riippuvainen myös asian luonteesta ja asianosaisen selvitysmahdollisuuksista.

EU:n perusvapaudet ja selvitysvelvollisuus
Etenkin vapaaseen liikkuvuuteen liittyvien perusvapauksien turvaamiseksi viranomaiselle voi muodostua aktiivinen velvollisuus hankkia itse selvitystä tai ottaa vakiintunutta käytäntöä laajemmin huomioon asianosaisen tarjoamaa selvitystä. Tavaroiden vapaaseen liikkuvuuteen liittyvissä tilanteissa viranomaisella voi olla aktiivinen selvitysvelvollisuus muun muassa yksityisen tekemän lupahakemuksen perusteiden olemassa olosta, jos on selvää, että luvanhakija ei kohtuudella pysty itse hankkimaan tällaista selvitystä.

De Peijper -tapauksessa (EYT 1976) oli kysymys lääkevalmisteen rinnakkaistuonnin edellytysten selvittämisestä. Rinnakkaistuoja ei voinut saada lääkkeen valmistajalta selvitystä, jota luvan saaminen edellytti muun muassa lääkkeen valmistustavasta. Kun 10 Tällainen seuraamus voi olla esimerkiksi kilpailulainsäädännön rikkomisen johdosta määräytyvä seuraamusmaksu, kun se oli rangaistuksenluonteinen ja sillä oli myös preventiivinen tavoite rikosoikeudellisten sanktioiden tavoin, kansallisella viranomaisella kuitenkin oli hallussaan tämä valmistajalta saatu selvitys, päätöksessä edellytettiin viranomaiselta aktiivisuutta tällaisen selvityksen käyttämisessä.

Etenkin yhteismarkkinoihin liittyvissä asioissa kansallisen viranomaisen aktiivinen selvitysvastuu voi ulottua paitsi toisten kansallisten viranomaisten hallussa olevaan selvitykseen myös muiden jäsenvaltioiden viranomaisten saamaan tai hankkimaan selvitykseen. Stenuit (EIT 1992); Niemitz (EIT 1993).

11 Ks. huolellisuusvelvollisuudesta TU München (EYT 199)1, 14 kohta; max.mobil (EYT 2002), 48 kohta. Ks. huolellisuusvelvollisuudesta (duty of care) myös Craig, 2006, 373-381.

Toisaalta EY 42 artiklaan perustuvan sijoittautumisoikeuden toteuttaminen voi edellyttää esim. toisessa jäsenvaltiossa myönnetyn tutkintotodistuksen huomioon ottamista, vaikka muuten edellytetään kansallisen tutkintotodistuksen esittämistä. Tällaisessa tapauksessa jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten on Hocsman-tapauksen (EYT 2000) mukaan ”otettava huomioon kaikki tutkintotodistukset, todistukset ja muut kelpoisuutta osoittavat asiakirjat samoin kuin asianomaisen henkilön asian kannalta merkityksellinen kokemus, siten, että viranomaiset vertaavat näistä asiakirjoista ilmenevää pätevyyttä ja tätä kokemusta kansallisessa lainsäädännössä edellytettyihin tietoihin ja taitoihin”.

Selvitysvastuu ja vastavuoroinen tunnustaminen

Viranomaisen selvitysvastuuta rajoittaa hallintopäätösten vastavuoroisen tunnustamisen (mutual recognition) vaatimus. Sen mukaan yhdessä EU-jäsenvaltiossa tehty lupa-, kelpoisuus- tai tarkastuspäätös on sellaisenaan pätevä kaikissa jäsenvaltioissa.12 Jos yhden jäsenvaltion viranomaisen tekemä hallintopäätös kuuluu tämän vaatimuksen piiriin, toisen jäsenvaltion viranomainen ei voi ilman erityisen painavia syitä edellyttää tämän päätöksen perusteena olleen selvityksen uudelleen esittämistä.

Vaikka esimerkiksi työvoimavälityksen luvanvaraisuus saattaa sinänsä olla EU-oikeuden mukaista, lupahakemuksia käsiteltäessä ja lupia myönnettäessä kansallisen viranomaisen on otettava huomioon selvitys, jonka tällaisen palvelun tuottaja on jo esittänyt palveluyrityksen perustamisvaltiossa. Tällaisen selvityksen vaatiminen toisessa jäsenvaltiossa toimivalta palvelun tuottajalta rajoittaisi Webb-tapauksen (EYT 1981) mukaan ylimitoitetulla tavalla palvelujen vapaata liikkuvuutta.

Selvitysvelvollisuuden laajuutta määrittää tämänluonteisissa tilanteissa myös suhteellisuusperiaate.

Vaikka tavaroiden vapaata liikkuvuutta voidaan rajoittaa EY 30 artiklassa määritellyin perustein, tällaisen rajoituksen toteuttamiseksi ei voida vaatia tarpeettomia selvityksiä toiselta jäsenvaltiolta.

Harpegnies-tuomiossa (EYT 1998) todettiin, että tietyn biosidituotteen markkinoille saattamista rajoittava kansallinen lainsäädäntö oli oikeutettu mainitun artiklan nojalla. Lisäedellytyksenä oli kuitenkin, että teknisten tai kemiallisten kokeiden tai laboratoriotestien suorittamista ei tarpeettomasti vaadita silloin, kun samat kokeet ja testit on jo tehty toisessa jäsenvaltiossa ja kun niiden tulokset ovat tuontijäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten käytettävissä tai niiden pyynnöstä saatavissa niiden käyttöön.

Selvitysvastuu ja oikeusturva
Selvitysvastuun jakautumista koskevia yleisiä lähtökohtia voivat rajoittaa myös asianosaisen
oikeusturvaan liittyvät näkökohdat. Erityisesti EU:n kilpailusääntöjen toimeenpanoa koskevassa oikeuskäytännössä on kiinnitetty huomiota sekä asianosaisen oman selvitysvelvollisuuden että asianosaista koskevan selvityksen hankkimisen rajoituksiin.
12 Ks. hallintopäätösten vastavuoroisesta tunnustamisesta myös Mäenpää 2001, 176 ss.

Asianosaisen oikeusturva eli puolustuksen oikeudet ja menettelyn tasapuolisuus on otettava huomioon jo asian selvittämisvaiheessa, joskin se, miten tämä tapahtuu, järjestyy ensisijaisesti kansallisten menettelysääntöjen mukaan. Myös EU-oikeuden hallinnollisessa soveltamisessa on otettava huomioon asianosaisen oikeus olla myötävaikuttamatta oman syyllisyytensä toteamiseen.

Esimerkiksi Orkem-tapauksen (EYT 1989) mukaan komissio ei voi velvoittaa asianosaista
esittämään selvitystä, jonka mukaan tämä myöntäisi syyllistyneensä EU-oikeuden

vastaiseen menettelyyn, josta voi seurata negatiivinen seuraamus. Tällaisen selvityksen esittäminen on komission velvollisuus, eikä komissio voi heikentää puolustuksen oikeuksia edellyttämällä yrityksen esittävän tällaista tietoa toiminnastaan. Muutenkin EY-tuomioistuin noudattaa Limburgse Vinyl -tuomion (EYT 2002) mukaan samoja lähtökohtia kuin Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioidessaan oikeutta olla esittämättä selvitystä itseään vastaan (ks. edellä jakso 1.5).

Esimerkiksi kilpailun valvontaan liittyvissä asioissa komissiolla on EY-tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaan oikeus velvoittaa yritys toimittamaan kaikki tarvittavat tiedot tämän yrityksen tiedossa mahdollisesti olevista seikoista. Komissio ei sen sijaan voi vaatia yritystä antamaan vastauksia, joiden seurauksena sen olisi myönnettävä sellainen kilpailusääntöjen rikkominen, josta komission on hankittava selvitys.13

Asianosaisella ei myöskään EU-oikeuden nojalla ole velvollisuutta esittää hallintomenettelyssä selvitystä, joka voi toimia perusteena häntä koskevan rikossyytteen nostamiseen. Varsinaisen rikosasian lisäksi rajoitus koskee myös muita sanktionluonteisia seuraamuksia, esimerkiksi seuraamusmaksun tai toimintakiellon määräämiseen mahdollisesti johtavaa menettelyä. Asianosaisella on myös oikeus olla vastaamatta tällaisen selvityksen esittämistä edellyttäviin kysymyksiin ja oikeus muutenkin pidättäytyä aktiivisesti avustamasta tällaisen tiedon esittämisessä.

Oikeusturvaan liittyvät näkökohdat voivat lisäksi edellyttää, että asianosaisen antamia tietoja ei voida rajoituksetta käyttää erilaisiin tarkoituksiin. Kansallinen viranomainen ei esimerkiksi Banca Privada -tapauksessa (EYT 1992) omaksutun kannan mukaan voi käyttää yritykseen kohdistuvan päätöksensä perusteena sellaisia komissiolta mahdollisesti saamiaan tietoja, jotka yritys on antanut suoraan komissiolle kilpailuasetuksen nojalla.

Koska nämä tiedot on alun perin luovutettu toiseen käyttötarkoitukseen, niiden välitöntä käyttöä selvityksenä etenkin yrityksen kannalta negatiivisen päätöksen tekemisessä muulla perusteella ei ole pidetty asianmukaisena. Mainittu rajoitus ei tietysti sellaisenaan estä kansallista viranomaista oma-aloitteisesti ryhtymästä toimenpiteisiin tällaisen selvityksen hankkimiseksi suoraan yritykseltä.14

Vastaavanlainen rajoitus sisältyy pankkivalvontaa koskevaan sääntelyyn. Pankkien valvontaviranomaisen valvontatehtävänsä suorittamisessa saamaa tietoa ei voida rajoituksetta luovuttaa esimerkiksi veroviranomaiselle valvottavan verotustietojen tarkastamista varten. Tämä viranomaisten välinen tiedonluovutusrajoitus koskee myös tilanteita, joissa valvontaviranomaisilla muuten on yleinen velvollisuus antaa myös salassa pidettäviä tietoja toiselle viranomaiselle.(myös jäljempänä jakso 5.3.)

13 Aalborg Portland (EYT 2004) 61. ja 65. kohta; Dalmine (EYT 2007) 34. kohta.
14 Ks. myös SEP (EYT 1994).

2 Selvityspyyntö
2.1 Selvityksen kohde ja sisältö

Käytännössä yleinen selvityskeino on viranomaisen esittämä selvityspyyntö. Tällaisen selvityksen kohteena ovat yleensä tosiseikat ja todisteet sekä niiden arviointi. Selvityspyyntö voidaan esittää sekä asianosaiselle että toiselle viranomaiselle tai ulkopuoliselle asiantuntijalle. Lausuntoa tai selvitystä pyytäessään viranomaisen on yksilöitävä, mistä erityisistä seikoista selvitystä on esitettävä (HL 32 §).
=> Jos tarvittava selvitys käy ilmi jo pyynnön kohteesta, sen erityistä yksilöintiä ei kuitenkaan voida pitää välttämättömänä. Selvityspyyntöä koskevassa hallintolain säännöksessä ei sellaisenaan perusteta asiaa käsittelevälle viranomaiselle toimivaltaa velvoittaa pyynnön kohde antamaan pyydetty selvitys tai lausunto. Asianosaisen selvitysvelvollisuuden kannalta voi kuitenkin olla merkitystä sillä, että asianosaisen on myötävaikutettava itse vireille panemansa asian selvittämiseen.

Viranomaisten välisissä suhteissa velvollisuus selvityksen antamiseen voi perustua alaisuus-, johto- tai valvontasuhteisiin. Lisäksi viranomaisten välistä yhteistyötä määrittelevä hallintolain 10 § edellyttää viranomaisten välistä yhteistyötä myös asian selvittämisessä. Ulkopuolista asiantuntijaa ei sen sijaan voida yleensä velvoittaa antamaan lausuntoa tai selvitystä. Selvityksen tai lausunnon antamatta jättäminen ei aiheuta oikeudellisia seuraamuksia. Koska asianosaisen vastuulla on esittää selvitystä vaatimuksensa perusteista (HL 31.2 §), pyydetyn selvityksen antamatta jättäminen voi kuitenkin vaikuttaa epäedullisesti asianosaisen vaatimuksen käsittelyyn, jos riittävä selvitys jää puuttumaan.

2.2 Selvityksen määräaika ja muut ehdot

Selvityspyynnössä on asetettava asian laatuun nähden riittävä määräaika selvityksen antamiselle. Määräajan asettaminen on välttämätöntä, jos selvityspyyntö koskee asiakirjan täydentämistä, selityksen antamista tai selvityksen esittämistä (HL 33 §). Jos asian käsittely edellyttää erityisen ripeää selvittämistä, tämä määräaika voi olla suhteellisen lyhytkin. Määräaika ei kuitenkaan saa olla niin lyhyt, että selvityksen hankkiminen ja esittäminen sen kuluessa on mahdotonta.

Määräajan riittävyyttä arvioitaessa on otettava huomioon, että esimerkiksi selvityksen esittäminen voi edellyttää erityisiä selvitystoimia, joihin kuluva kohtuullinen aika on otettava huomioon määräaikaa määriteltäessä. Samoin asianosaiselta kuulemisen yhteydessä pyydettävän selityksen antamiselle voidaan asettaa vain määräaika, jonka puitteissa asianosainen voi sekä tutustua asiaan että muodostaa siitä oman perustellun kannanottonsa. Päätöksissä KHO 2007:13–14 arvioidaan asiakirjojen täydennyspyynnölle asetettua määräaikaa kohtuullisuuden kannalta. Ulkomaalaisviraston täydennyspyynnössä lisäselvityksen esittämiselle asetettua määräaikaa ei pidetty riittävänä suhteessa hallintolain 33 §:n vaatimukseen määräajan kohtuullisuudesta asian laatuun ja sisältöön nähden

Määräajan noudattamatta jättäminen ei estä asian ratkaisemista. Asianosainen voi kuitenkin esittää selvityksensä vielä määräajan kuluttuakin, jos asian valmistelu on vielä vireillä. Asianosaiselle annettua määräaikaa voidaan lisäksi vielä pidentää, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi.

3 Asianosaisen kuuleminen
Oikeus tulla kuulluksi kuuluu perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaan hyvän hallinnon takeisiin. Tästä perusoikeudesta on saman säännöksen mukaan säädettävä lailla. Hallintolain 34 § sisältää yleisen perussäännöksen viranomaisen velvollisuudesta kuulla asianosaista ja kuulemisen alasta. Asianosaisen kuuleminen on myös EU-oikeuden keskeisimpiä menettelyvaatimuksia. Se kuuluu EU:n perusoikeuskirjan 41 artiklassa perusoikeudeksi määritellyn hyvän hallinnon keskeisiin tekijöihin,16 ja sillä on kuulemista korostava merkitys erityisesti EU-oikeudellisesti relevantissa hallintotoiminnassa.

3.1. Kuulemisen tehtävät
Asianosaisen kuulemisella hallintoasiaa käsiteltäessä on neljä perustehtävää, jotka tulevat
esiin myös kuulemista koskevassa sääntelyssä. Asianosaisen oikeusturvan takaamiseksi

viranomainen ei yleensä voi tehdä asianosaista koskevaa päätöstä varaamatta tälle tilaisuutta tulla kuulluksi asiassa. Päätöksenteon tasapuolisuuden turvaamiseksi asianosaisella on oikeus saada tietoonsa periaatteessa täysin sama informaatio, joka on viranomaisen käytettävissä. Tiedollista tasapuolisuutta asian käsittelyssä vahvistaa erityisesti asianosaisjulkisuus, joka oikeuttaa asianosaisen saamaan tiedon myös asiakirjoista, jotka eivät ole julkisia.

Selvityskeinona asianosaisen kuuleminen toimii erityisesti silloin, kun asianosainen voi
esittää selvitystä, joka muuten ei olisi viranomaisen tiedossa tai käytettävissä. Lisäksi koko
kuulemisinstituutio tukee asian käsittelyn vuorovaikutteisuutta, koska myös asianosaisen
mielipiteellä ja kannanotoilla on siinä merkitystä.

Kuulemisvelvollisuuden taustalla on yleinen oikeusperiaate, jonka mukaan viranomaisen

on ennen päätöksentekoa kuultava hallinto-oikeussuhteen toistakin osapuolta eli asianosaista (audi alteram partem -periaate). Periaatteen päätarkoituksena on tasapainottaa julkisen vallan yksipuolista käyttöä ja vahvistaa asianosaisen oikeusturvaa. Viranomaisen vallankäytön kohteella on siksi oltava ensinnäkin oikeus saada tietoonsa viranomaisella oleva selvitys, viranomaisen ja muiden esittämät vaatimukset sekä päätöksenteon perusteet.

Tämän lisäksi asianosaiselle tulee kuulemisen yhteydessä varata tilaisuus esittää

omat näkökohtansa tai vasta-argumenttinsa ja omat vaatimuksensa ennen kuin häntä

koskeva päätös tehdään.

16 Esimerkiksi Tubemeuse-päätöksen (EYT 1990) mukaan ”Kaikissa sellaisissa menettelyissä, joihin ryhdytään henkilöä vastaan ja jotka voivat päätyä tuon henkilön kannalta kielteisesti vaikuttavaan toimeen, on otettava huomioon oikeus tulla kuulluksi. Se on yhteisön oikeuden perustava periaate, joka on taattava myös silloin, kun kyseistä menettelyä määritteleviä sääntöjä ei ole olemassa.”

Jos hallintoasian ratkaisu perustuisi asiakirjoihin, joihin sen välittömänä kohteena oleva oikeussubjekti ei ole voinut tutustua ja joihin hän ei ole voinut esittää kantaansa,

menettelyä ei voitaisi pitää tasapuolisena. Se heikentäisi asianosaisen oikeusturvaa. Myös

mielivaltaisen ratkaisun tai muuten virheellisen toimen mahdollisuus olisi yksipuolisessa

ratkaisussa suurempi kuin asianosaisen kuulemiseen perustuvassa päätöksenteossa.

KHO 1999:59: Henkilölle, joka on hakenut tavallisen henkilöauton taksilupaa, ei voida häntä kuulematta eikä vastoin hänen suostumustaan myöntää lupaa siten, että siihen sisällytetään vammaisten ja muiden liikuntarajoitteisten kuljettamista tarkoittavia auton rakennetta ja varustusta koskevia ehtoja.

Asianosaisen oikeusturvaa ja päätöksenteon tasapuolisuutta turvaavien tehtävien ohella

kuulemisen tarkoituksena on edistää asian selvittämistä. Asianosaisella onkin kuulemisen

yhteydessä oikeus tuoda esiin mitä tahansa selvitystä, joka voi vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kuuleminen on siten myös keskeinen selvityskeino asian käsittelyssä. Lisäksi asianosainen

voi kuulemisen yhteydessä vaikuttaa tehtävän ratkaisun sisältöön, ja kuuleminen tukee

asian käsittelyn vuorovaikutteisuutta.

3.2 Kuulemisen sisältö ja kohde
Päätöksen luonteen merkitys
Asianosaista on hallintolain 34 §:n 1 momentin mukaan kuultava ”ennen asian ratkaisemista”.
Velvollisuus kuulla asianosaista on siten riippumaton ratkaisun luonteesta tai lopputuloksesta. Välitöntä merkitystä kuulemisvelvoitteen kannalta ei ole sillä, onko päätös
myönteinen vai kielteinen, edunsuova vai rajoittava. Asianosaista on kuultava myös,
kun päätöksen oikeudellisena perusteena on väljä ja laajan harkintavallan määrittelevä
säännös. Viranomaisen harkintavallan laajuus tai suppeus ei siten vaikuta kuulemisvelvollisuuteen. Myös hallintosopimuksen käsittelyn yhteydessä on huolehdittava asianosaisten kuulemisesta (HL 3.2 §).

Asianosaisen selityksen kohde
Asianosaiselle on varattava tilaisuus esittää selityksensä ”sellaisista vaatimuksista ja
selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun”. Se, että asianosainen on jossain
aikaisemmassa menettelyvaiheessa ollut kuultavana, ei välttämättä ole riittävää, jos
asia tulee ratkaistavaksi toisessa viranomaisessa. Samoin se, että asiaan liittyviä seikkoja
on käsitelty esimerkiksi yhteistoimintamenettelyssä tai yleisessä kuulemisessa, ei korvaa
asianosaisen kuulemista.

KHO 2003:103: Poliisi oli oleskelulupa-asiassa toimittanut ulkomaalaislain mukaisen
tutkinnan siitä, oliko asianosaisten avioliiton tarkoituksena ollut todellisen yhteiselämän
viettäminen. Valittaja oli saanut lukea oman kertomuksensa kuulustelutilaisuuden
lopuksi, mutta muiden lausumiin hän ei ollut saanut tutustua. Koska valittajalle ei ollut varattu tilaisuutta antaa selitystä aineistosta, joka oli vaikuttanut asian ratkaisuun, asiassa oli tapahtunut kuulemisvirhe. Korkein hallinto-oikeus kumosi ja palautti asian Ulkomaalaisvirastolle uudelleen käsiteltäväksi.

KHO 1984 A II 46: Ulkomaalaista oli kuultu poliisikuulustelussa ennen kuin poliisilaitos
teki maasta karkottamista koskevan esityksen ministeriölle. Ministeriön olisi
tullut antaa asianosaisena olevalle ulkomaalaiselle tilaisuus antaa selityksensä ennen
karkottamispäätöksen tekemistä.

Kuulemisen kohteena ovat lähinnä tehtävän ratkaisun asialliset perusteet ja tosiseikat.
Sen sijaan päätöksenteossa sovellettavat säännökset eivät varsinaisesti kuulu kuulemisen

piiriin. Estettä ei tosin ole sille, että asianosainen esittää kuulemisen yhteydessä näkemyksensä myös päätöksenteossa sovellettavasta laista. Kuulemisvelvoitetta ei toisaalta voida ymmärtää niin laajaksi, että viranomainen voisi tehdä ainoastaan sellaisen ratkaisun, jonka sisällöllisistä yksityiskohdista asianosaista on kuultu.

Velvoittavan päätöksen sisällön ja kuulemisvelvollisuuden välistä suhdetta täsmentää
ratkaisu KHO 2007:2: Hallintolain 34 §:n 1 momentissa ei edellytetä tiedoksiantokirjeessä
ilmoitettavaksi, että päävelvoitteen täyttämistä nimenomaisesti vaaditaan mahdollisesti

asetettavan sakon tai muun tehosteen nojalla. Tämän vuoksi asianosaista kuultaessa ei ollut ollut välttämätöntä samalla ilmoittaa, millä uhalla päävelvoitteen täyttämistä vaadittiin.

Asianosaisen selityksen kohteena ovat ensinnäkin vaatimukset, jotka saattavat vaikuttaa
asian ratkaisuun. Ne ovat viranomaisaloitteisissa asioissa yleensä hallintoelimen esittämiä

vaatimuksia tai kannanottoja. Yksityisen vireille panemassa asiassa niitä ovat pääasiassa

toisten asianosaisten hakemuksissa esitetyt vaatimukset tai väitteet.

Kuulemisen kohteena ovat myös selvitykset, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
Tällaiset selvitykset koskevat erilaisia tosiseikkoja ja niiden olemassaoloa koskevia
todisteita. Ne voivat olla viranomaisen, muun asianosaisen tai ulkopuolisen esittämiä.
Pelkästään viranomaisen todistus- ja päätösharkintaa koskevat asiakirjat eivät kuitenkaan
yleensä kuulu tällaisiin selvityksiin.

Muiden esittämät vaatimukset ja asiassa olevat selvitykset on esitettävä kuultavalle
riittävän laajasti. Esimerkiksi yrittäjän on saatava tietää, millä perusteilla viranomainen
aikoo vaatia hänen elinkeinolupansa peruuttamista ja mitä selvitystä sillä on tällaisen
vaatimuksen tueksi. Hänelle on tarjottava mahdollisuus kommentoida vaatimusta ja selvityksiä sekä esittää omaa kantaansa tukevat selvitykset. Asianosainen voi myös lausua
esitettyjen seikkojen ja olosuhteiden paikkansapitävyydestä.

Jotta asianosaisen kuuleminen toteutuisi myös käytännössä, yleisenä lähtökohtana
voidaan pitää viranomaisen velvollisuutta esittää asianosaiselle kaikki asiaan mahdollisesti
vaikuttavat asiakirjat. Tätä vaikutusmahdollisuutta on paikallaan tulkita hyvin väljästi
siten, että se kattaa jossain määrin epätodennäköisestikin asiaan mahdollisesti vaikuttavat
asiakirjat. Hallintolain 34.1 §:n mukaan onkin tässä suhteessa riittävää, että asiakirja
saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun.

Kuulemista ei sinänsä rajoita sekään, että ratkaisuun mahdollisesti vaikuttava asiakirja
ei ole julkinen, koska asianosaisen tiedonsaantioikeus ulottuu myös tällaisiin asiakirjoihin
(JulkL 11 §). Kuulemisen kohteena ovat myös viranomaiselle esitetyt suulliset vaatimukset
ja selvitykset, katselmuksessa ja tarkastuksessa tehdyt havainnot sekä henkilörekisteristä
saadut tiedot. Näitä kaikkia tietoja koskee viranomaisen kirjaamisvelvollisuus (HL 38, 39
ja 42 §).

Asianosaisen mielipide
Asianosaiselle on myös varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta. Tällainen asianosaisen kannanotto kohdistuu käytännössä lähinnä asiassa tehtävään ratkaisuun. Asianosainen voi mielipiteenään esittää esimerkiksi, että viranomaisen vaatimus tulisi hylätä tai että toisen asianosaisen vaatimus tulisi hyväksyä. Mielipide voi sisältää myös kannanoton, jonka mukaan asiassa esitetty selvitys on riittämätöntä tai virheellistä taikka viranomaisella ei ole toimivaltaa käsitellä asiaa.

3.3 Asianosainen kuulemisessa
Asianosainen hallintoasiassa on hallintolain 11 §:n mukaan se, jonka oikeutta, etua tai
velvollisuutta asia koskee. Käytännössä asianosaisen asema asian käsittelyssä määräytyy
lähinnä tehtävän päätöksen vaikutusten perusteella, koska asianosainen on yleensä se,
jonka oikeusasemaan päätös vaikuttaa. Kuulemisvaiheessa ei tosin vielä ole täyttä varmuutta siitä, mikä päätöksen lopputulos on ja mitä välittömiä vaikutuksia se saa aikaan.
Asianosaisasema määräytyykin lähinnä päätöksen todennäköisten ja reaalisten vaikutusten
mukaan. Myös asian vireillepanija on asian käsittelyssä asianosainen.
Oikeuskäytännössä on yleensä kuultavia tahoja määriteltäessä kiinnitetty rajatapauksissa
huomiota päätöksen vaikutuksiin.

KHO 4.7.2001 T 1547: Sisäasiainministeriö oli säädöskokoelmassa julkaistulla määräyksellä
kieltänyt liikkumisen ja oleskelun suoja-alueella, joka sijaitsi paliskunnan
alueella. Suoja-alueen aiheuttama laitumien väheneminen vaikeutti huonon laiduntilanteen
vuoksi paliskunnan ylläpitämää laidunkiertoa ja laidunten elpymistä ja
siten vaikutti paliskunnan poronhoitoon. Näin ollen päätös vaikutti välittömästi paliskunnan
osakkaina olevien poronomistajien oikeuksiin, etuihin ja velvollisuuksiin,
ja osakkaita olisi tullut kuulla asiassa.

KHO 1989 A 73: Ennen luonnonsuojelulain mukaisen rauhoituspäätöksen antamista
oli tielaitokselle, jolla oli osalla aluetta oikeus tienpitoaineksen ottamiseen, varattava
tilaisuus selityksen antamiseen.

KHO 1989 A 86: Vesialueen omistajaa ja vesialueella vesiskoottereiden vuokraustoimintaa
harjoittanutta liikkeenharjoittajaa oli pidettävä asianosaisina, joille olisi tullut
erikseen varata tilaisuus lausua vesiskoottereilla ajamisen kieltämistä koskevasta
hakemuksesta ja asian ratkaisemista varten hankituista lausunnoista.
Taloudelliseen kilpailuasetelmaan ulottuvat vaikutukset eivät välttämättä sellaisenaan saa
aikaan kilpailijoille asianosaisasemaa, jonka perusteella heitä pitäisi kuulla. Päätöksen
välittömät vaikutukset on kuitenkin otettava huomioon tällaisessakin tilanteessa.
KHO 1997:125: Linjaliikenneluvan myöntämistä koskevat säännökset eivät edellyttäneet
muiden liikenteenharjoittajien kuulemista hakemuksen johdosta.

3.4 Kuulemisen toteuttaminen
Kuulemismenettely
Kuuleminen toteutetaan siten, että viranomainen antaa asianosaiselle kuulemisilmoituksen,
jossa se varaa tälle tilaisuuden esittää mielipiteensä asiassa ja antaa selityksensä vaatimuksista ja selvityksistä, jotka asiassa on esitetty. Kuuleminen on asiakirjasidonnaista,
sillä se kohdistuu tallennettuun tietoon.

Vaikka kuulemisen kohde on säännönmukaisesti kirjallisessa muodossa, asianosainen
voi esittää kannanottonsa myös suullisesti. Tämä on mahdollista ainakin asianosaisen
pyynnöstä, jos se on tarpeen asian selvittämiseksi ja kirjallinen menettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomia vaatimuksia (HL 37.1 §). Suullinen kuuleminen on kuitenkin
mahdollista myös muulloin, jos se on tarkoituksenmukaista kuulemisen toteuttamiseksi
eikä vaaranna asianosaisen oikeusturvaa.

KHO 1993 A 7: Viranhaltijaa oli kuultu riittävästi ja hän oli voinut esittää mielipiteensä
viran lakkauttamisesta, kun viranhaltijaa oli kuultu suullisessa kuulemistilaisuudessa,
josta laadittuun muistioon oli kirjattu viranhaltijan näkemykset asiassa.

Viranomaisen menettelyvelvollisuudet
Viranomaisen yleisenä menettelyvelvoitteena on huolehtia asian riittävästä ja asianmukaisesta selvittämisestä (HL 31.1 §). Tämä velvollisuus koskee myös asianosaisen kuulemista, joka on järjestettävä ja toteutettava siten, että kuuleminen on riittävän tehokasta ja kattavaa. Viranomaisen on siten muun muassa toimitettava kuuleminen hyvissä ajoin ennen asian ratkaisua ja niin, että asianosainen pystyy toteuttamaan oikeutensa tulla kuulluksi ja että asianosaisen esittämille näkökohdilla on reaaliset mahdollisuudet tulla huomioon otetuiksi päätöstä tehtäessä. Viranomaisen on toimitettava kuuleminen itse, joten se ei voi siirtää kuulemista esimerkiksi hakijan tai muun tahon suoritettavaksi.17
Hallintolain 36 §:ssä säännellään tarkemmin kuulemisen toteuttamista. Asianosaiselle
on yleensä toimitettava kuulemisen kohteena olevat asiakirjat alkuperäisinä tai jäljennöksinä.

Kuulemisen kohteena olevat asiakirjat ovat yleensä kirjallisia tai kuvallisia esityksiä,

mutta kuuleminen voidaan kohdistaa myös sähköisiin tallenteisiin, kuten videonauhan

tai cd-levyn sisältöön. Asiakirjojen toimittamisen sijasta kuultavalle voidaan myös varata
tilaisuus muuten tutustua niihin esimerkiksi siten, että asiakirjat ovat nähtävänä viranomaisessa.

Viranomaisen palveluperiaatteesta (HL 7 §) johtuu, että asianosaiselle on varattava
asianmukaiset mahdollisuudet tutustua kuulemisen kohteena olevaan asiakirjamateriaaliin.
Etenkin monimutkaisessa asiassa, jossa on kysymys asianosaisen kannalta huomattavasta
intressistä, kuulemisen asianmukaisuutta on vaikea toteuttaa pelkästään antamalla asiakirjat luettaviksi viranomaisessa. Menettelyä ei myöskään voida pitää asianmukaisena,
jos asianosainen ilman suostumustaan joutuisi matkustamaan toiselle paikkakunnalle
tullakseen kuulluksi.

17 Perustuslakivaliokunnan arvion mukaan (PeVL 5/2005 vp) hakijan suorittama kuuleminen ei voi korvata kunnan järjestämää viralliskuulemista. Hakijaa eivät sido
hallintolain velvoitteet, eikä ole takeita, että kuultavat saavat tietoonsa kaikki hankkeeseen
liittyvät suunnitelmat ja asiakirjat. Muun kuin viranomaisen suorittama kuuleminen ei siten
täytä perustuslain 21 §:n 2 momentin mukaisia hyvän hallinnon takeita.

Asianosaiselle on ilmoitettava kuulemisen tarkoitus ja kuulemiselle varattu määräaika.
Kuulemisen tarkoituksen ilmoittaminen merkitsee, että asianosaiselle kerrotaan käsiteltävänä olevan asian sisältö ja käsittelyn tavoite, elleivät ne käy ilmi jo asiakirjoista. Lisäksi asianosaiselle on kerrottava myös tämän menettelyllisistä oikeuksista kuulemisessa eli siitä, että hänellä on oikeus esittää oma mielipiteensä asiassa ja antaa selityksensä asiakirjoissa olevista vaatimuksista ja selvityksistä.

Samassa yhteydessä on luontevaa varata asianosaiselle tilaisuus myös esittää mahdollista omaa selvitystään. Muutenkin viranomaisen on tarpeen mukaan neuvottava asianosaista kuulemisen toteuttamisessa.
Viranomaisen on myös yksilöitävä, mistä seikoista asianosaiselta pyydetään selitystä.
Tällainen kuulemisen kohdentaminen ei kuitenkaan voi rajoittaa asianosaisen oikeuksia,
eikä se siten estä asianosaista esittämästä selitystä tai vaatimuksia muistakin kuulemisen
kohteena olevista asiakirjoista, jos ne voivat vaikuttaa asian ratkaisuun. Muiden esittämät
vaatimukset ja asiaa koskevat selvitykset on joka tapauksessa esitettävä kuultavalle
riittävän laajasti.

KHO 1980 II 33: Poikkeuslupapäätös kumottiin ja asia palautettiin uudelleen käsiteltäväksi,
kun viereisten rakennuspaikkojen omistajia kuultaessa heille ei ollut asianmukaisesti selvitetty hakijan rakennushankkeen laajuutta.

Kuulemisen toteuttamiseen liittyy myös määräaika, joka viranomaisen on varattava asianosaiselle. Määräajan on oltava asian laatuun nähden riittävä, mutta sitä voidaan asianosaisen pyynnöstä pidentää, jos se osoittautuu liian lyhyeksi (HL 33 §). Määräajan pituus riippuu lähinnä asian luonteesta siten, että monimutkaisessa ja paljon asiakirjoja sisältävässä asiassa määräaika on olennaisesti pidempi kuin hyvin yksinkertaisessa asiassa, jossa jopa viikon määräaika saattaa olla riittävä. Olennaista on, että asianosaisella on riittävästi aikaa sekä perehtyä asiaan ja asiakirjoihin että muodostaa ja laatia oma mielipiteensä ja esittää omat vaatimuksensa. Määräajan jälkeenkin asianosainen voi esittää mielipiteensä ja selityksensä, mutta määräajan ylitys ei estä asian ratkaisua. Jos asia on vireillä pitkään, asianosaista saattaa olla tarpeen kuulla uudestaan käsittelyn myöhemmässä vaiheessa.

Asianosaisen oikeudet ja velvollisuudet
Asianosaisella on perusoikeutena turvattu oikeus tulla kuulluksi. Hänellä on siten oikeus
edellyttää, että viranomainen toteuttaa edellä mainitut menettelylliset velvollisuutensa
asianmukaisesti ja täysimääräisesti. Asianmukaisuuteen kuuluu muun muassa useampien
asianosaisten tasapuolinen kohtelu. Täysimääräisyys puolestaan edellyttää, että asianosaisella on oikeus kuulemista varten saada tieto kaikista asiaan vaikuttavista asiakirjoista.

Tämä merkitsee myös, että asianosaiselle on yleensä varattava tilaisuus esittää ”viimeinen
sana” asiassa ennen varsinaista päätösharkintaa ja päätöksen tekoa. Jos asianosaista on
kuultu jo käsittelyn alkuvaiheessa, ja sen jälkeen on esitetty uutta selvitystä tai uusia vaatimuksia, asianosaista on siis kuultava myös niistä ennen kuin asia voidaan ratkaista.
Asianosaisella on oikeus jättää hänelle varattu tilaisuus käyttämättä. Hänen ei siten tarvitse
kuulemistilanteessa ryhtyä mihinkään toimenpiteisiin. Jos asianosainen on kuitenkin
pannut asian itse vireille, häntä koskee myös mahdollisessa kuulemistilanteessa vireillepanijan velvollisuus myötävaikuttaa asiansa selvittämiseen (HL 31.1 §). Jos asianosainen esittää kuulemisen yhteydessä vaatimuksia, hänen on esitettävä selvitystä vaatimuksensa perusteista (HL 31.2 §).

Laillisen edustajan kuuleminen
Kun asianosaisen laillinen edustaja, kuten edunvalvoja tai huoltaja, käyttää asiassa puhevaltaa, myös asianosaista itseään on kuultava. Vastaavasti on kuultava myös asianosaisen laillista edustajaa, jos asianosainen itse käyttää puhevaltaa. Tällainen rinnakkaisen puhevallan tilanne on kyseessä yleensä silloin, kun 12 vuotta täyttäneellä alaikäisellä ja huoltajalla on kummallakin erikseen itsenäinen puhevalta hallintolain 14.3 §:n mukaan.
Sekä edustajaa että päämiestä on kuultava samassa asiassa kuitenkin vain, jos kuuleminen
on tarpeen päämiehen edun vuoksi tai asian selvittämiseksi (HL 35 §).

3.5 Poikkeukset kuulemisesta
Asian saa hallintolain 34 §:n 2 momentissa määritellyissä tapauksissa ratkaista varaamatta
asianosaiselle tilaisuutta tulla kuulluksi. Etenkin menettelyn tasapuolisuuden
ja asianosaisen oikeusturvan takaamiseksi näiden poikkeussäännösten soveltamisessa
on pidettävä lähtökohtana kuulemisen ensisijaisuutta ja vastaavasti poikkeusperusteiden
suppeaa tulkintaa. Poikkeusperusteiden ahdasta soveltamista puoltaa myös se, että
poikkeukset rajoittavat hyvään hallintoon perustuslain mukaan kuuluvaa oikeutta tulla
kuulluksi.18 Poikkeusperusteet eivät myöskään edellytä kuulemisesta luopumista, vaan
ainoastaan valtuuttavat siihen. Näin ollen kuuleminen on mahdollista ja joissain tilanteissa
se saattaa olla myös asianmukaista siitä huolimatta, että kysymys on poikkeusperusteen
tarkoittamasta tilanteesta.

Perusteettoman vaatimuksen välitön hylkääminen
Poikkeaminen kuulemisesta on mahdollista ensinnäkin, jos vaatimus jätetään tutkimatta
tai hylätään heti perusteettomana. Kun esimerkiksi määräajan jälkeen tehtyä hakemusta ei
voida tutkia myöhässä tehtynä tai kun on ilmeistä, että välttämätön oikeudellinen edellytys
hakemuksen hyväksymiselle selvästi puuttuu, asianosaisen kuulemiseen ei ole tarvetta ennen vaatimuksen tutkimatta jättämistä tai hylkäämistä. Tällaisissa tapauksissa asianosaisen oikeusturva ei olennaisesti vaarannu, vaikka asia ratkaistaan häntä kuulematta.

Palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen
Kuuleminen ei ole välttämätöntä tehtäessä päätöstä palvelussuhteeseen tai vapaaehtoiseen
koulutukseen ottamisesta. Palvelussuhteeseen ottamisella tarkoitetaan henkilön nimittämistä virkaan tai virkasuhteeseen ja ottamista työsuhteeseen. Vapaaehtoiseen koulutukseen ottaminen tarkoittaa päätöksentekoa koulutuspaikasta muun muassa lukiossa,
ammattioppilaitoksessa, yliopistossa tai ammattikorkeakoulussa. Ratkaisu perustuu yleensä
pääsykokeeseen tai hakijan koulusuoritusten arviointiin, johon kuuleminen ei luontevasti
kohdistu. Näissä tapauksissa kuuleminen voi käytännössä olla myös vaikeaa, eikä siihen
yleensä ole myöskään välttämätöntä tarvetta.
18 Se, että oikeus tulla kuulluksi sisältyy perustuslain 21 §:n 2 momentissa nimenomaisesti mainittuihin hyvän hallinnon takeisiin, ei estä säätämästä näihin takeisiin vähäisiä poikkeuksia, HE 309/1993 vp, 74.

Hakijan ominaisuuksien arviointi
Kuulemisesta voidaan luopua myös, kun asia koskee hakijan ominaisuuksien arviointiin
perustuvan edun myöntämistä. Esimerkiksi apurahahakemuksen käsittelyssä on kysymys
juuri tällaisen arvion tekemisestä.

Vaarantumistilanteet
Myös painavat yleisen edun vaatimukset saattavat olla kuulemisesta poikkeamisen perusteena. Näin on asian laita ensinnäkin, jos kuuleminen saattaa vaarantaa päätöksen
tarkoituksen toteutumisen. Tällainen tilanne saattaa syntyä, kun valmistellaan kiireellistä
toimenpidettä, esimerkiksi kiireellistä huostaanottoa tai rakennuksen suojelemista koskevaa
päätöstä, ja on aihetta olettaa asianosaisen pyrkivän vaikeuttamaan päätöksen toteuttamista omilla toimillaan. Ehdotonta varmuutta ei vaadita siitä, että tällainen päätöksen
toteuttamiseen kohdistuva vaara toteutuu.

KHO 1997:94: Toimenpidekielto oli jo ennen kiellon jatkamista koskevan päätöksen
antamista ollut voimassa viiden vuoden ajan, joten aiemman toimenpidekiellon
voimassa ollessa suoritettu kuuleminen ei olisi vaarantanut toimenpidekiellon jatkamispäätöksen tarkoituksen toteutumista eikä aiheuttanut asian ratkaisemisen lykkäämistä. Lääninhallituksen ei olisi tullut ratkaista asiaa maanomistajia kuulematta.
KHO 1985 A II 152: Lääninhallitus oli voinut antaa luonnonsuojelulain 18.2 §:
ssä tarkoitetun toimenpidekiellon asianosaista kuulematta, koska kuuleminen olisi
vaarantanut kansallispuiston muodostamista tarkoittavan päätöksen tarkoituksen
toteutumisen.

Euroopan ihmisoikeustuomioistuin on K. & T. -tuomiossa (EIT 2000) katsonut, että
asianosaisten kuulematta jättäminen voi olla hyväksyttävää, jos lapsi on esimerkiksi
välittömän terveydenhuollon tarpeessa tai jos on perusteltua syytä epäillä kuulemisen
johtavan lapsen piilotteluun tai muihin vastaaviin toimiin kiireellisen sijoituksen
estämiseksi.19

Kuulemisesta voidaan luopua, jos siitä aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa
huomattavaa haittaa ihmisten terveydelle, yleiselle turvallisuudelle tai ympäristölle. Tyypillisiä esimerkkejä ovat tilanteet, joissa viranomainen käsittelee päätöstä, jolla estetään
tartuntataudin leviäminen, kielletään vaarallisen tuotteen tai laitteen myynti ja käyttö
tai jonka kohteena on ympäristönsuojeluasia. Sen sijaan pelkästään se, että asiaa pidetään
kiireellisenä tai se on ratkaistava määräajassa, ei ilman muuta oikeuta luopumaan
asianosaisen kuulemisesta. Päätöksen merkitys asianosaisen kannalta on tässä arviossa
otettava huomioon (KHO 2006:43).

19 Lastensuojelulain (2007) 38.3 §:n mukaan lapsen, vanhemman, huoltajan sekä muun lapsen hoidosta ja kasvatuksesta vastaavan henkilön mielipide ja käsitys asiasta voidaan kiireellisen huostaanoton yhteydessä jättää selvittämättä, jos siitä aiheutuva asian käsittelyn viivästyminen aiheuttaa haittaa lapsen terveydelle, kehitykselle tai turvallisuudelle.

Kuulemisen ilmeinen tarpeettomuus
Asian saa ratkaista asianosaista kuulematta, jos hyväksytään vaatimus, joka ei koske toista
asianosaista. Kun vaatimus ei koske asianosaista, oikeusturva ei luonnollisesti edellytä tämän kuulemista ennen asian ratkaisua olipa tuo ratkaisu myönteinen tai kielteinen. Asian
vireillepanijan kuuleminen taas on tarpeetonta, kun hänen vaatimuksensa hyväksytään.
Jos vaatimus hyväksytään, mutta siihen esimerkiksi lisätään rajoittavia tai velvoittavia
ehtoja, asianosaista on kuultava ennen tällaisen päätöksen tekemistä.

Yleislausekkeenomainen poikkeusperuste on, että kuuleminen on muusta syystä ilmeisen
tarpeetonta. Muusta syystä kuuleminen voi olla ilmeisen tarpeetonta vain, jos on
selvää, että kuuleminen ei voi vaikuttaa asianosaisen oikeusturvaan tai tuoda lisäselvitystä
asiaan. Yleislauseke koskee lähinnä tilanteita, joissa vastustetaan viranomaiselle tehdyn
hakemuksen hyväksymistä esittämättä samalla mitään asian ratkaisemiseen vaikuttavaa
selvitystä. 20 Mahdollinen tilanne on myös se, jossa sekä asianosaisten esittämä että viranomaisen hankkima ja saama selvitys tukevat vaatimuksen hylkäämistä. 21 Tällöin toisen asianosaisen kuuleminen voi olla ilmeisen tarpeetonta. Asianosaisen kuuleminen voi lisäksi olla tarpeetonta, jos asian käsittely on vain kaavamaista tai teknistä. Mikäli kuuleminen on asianmukaisesti toteutettu jo aikaisemmassa menettelyvaiheessa eikä asiassa ole esitetty mitään uutta selvitystä tai uusia vaatimuksia, kuuleminen saattaa niin ikään olla ilmeisen tarpeetonta.

Aikaisemman kuulemisen merkitystä koskee päätös KHO 2004:1: Tuotevalvontakeskus
ei ollut ennen päätöksentekoaan kuullut yhtiötä poliisilaitoksen Tuotevalvontakeskukselle
antamasta lausunnosta. Tässä lausunnossa poliisilaitos oli selostanut niitä seikkoja, joihin Tuotevalvontakeskus oli sittemmin perustanut päätöksensä, sekäkatsonut, että yhtiön anniskeluoikeudet olisi aiheellista peruuttaa pysyvästi. Kun otetaan huomioon velvollisuus kuulla asianosaista, Tuotevalvontakeskuksen olisi tullut varata yhtiölle tilaisuus esittää näkökantansa poliisilaitoksen lausunnosta. Kun toisaalta otetaan huomioon se aineisto, josta yhtiö oli voinut lausua ennen Tuotevalvontakeskuksen päätöstä, ei edellä mainittuun lausuntoon sisältynyt sellaisia uusia asiaan vaikuttaneita seikkoja, joiden johdosta yhtiön puolustautumisen oikeuksien voitaisiin katsoa tosiasiallisesti vaarantuneen. Tämän vuoksi kuuleminen oli ollut sillä tavoin ilmeisen tarpeetonta, että Tuotevalvontakeskuksen menettelyvirhe ei ollut sellainen, jonka johdosta päätös olisi kumottava.

Kuulemisen vähäinen merkitys oikeusturvan takeena tulee esiin päätöksessä KHO
1997:91: Valittajat olivat tosin sanotun tien varrella asuvina ja tien vakituisina
käyttäjinä asianosaisia lupa-asiassa. Kun kuitenkin otettiin huomioon tieosuuden
sulkemisen lyhyt kestoaika ja tieosuuden sulkemisesta päätöksessä asetettavin ehdoin,
siten aiheutuva suhteellisen vähäiseksi katsottava haitta, lääninhallitus oli voinut
ratkaista asian varaamatta valittajille tilaisuutta antaa selitystään siitä. Asiaa läänin
hallituksessa ratkaistaessa ei näin ollen ollut tapahtunut sellaista menettelyvirhettä,
jonka johdosta päätös olisi ollut kumottava.

20 HE 72/2002 vp, 90.
21 Ks. myös PeVL 58/2006 vp.

Hallintokanteluasiat
Asianosaisen kuulemissäännöstä ei sovelleta hallintokantelun käsittelyyn, kun kantelu
on tehty eduskunnan oikeusasiamiehelle tai valtioneuvoston oikeuskanslerille, koska
hallintolakia ei sovelleta näiden viranomaisten toimintaan (HL 4.2 §). Käsiteltäessä
hallintokantelua muissa viranomaisissa on noudatettava hyvän hallinnon perusteita ja
turvattava asianosaisten oikeudet. Suoranaista velvoitetta asianosaisen kuulemiseen ei
tässäkään käsittelyssä ole. Yleensä hallintokantelun kohteelle on kuitenkin varattava
tilaisuus esittää oma kantansa. Kantelijalle puolestaan varataan tavallisesti tilaisuus vastineen esittämiseen.

3.6 Kuulemisen oikeusvaikutukset
Kuulemisen kohteena ovat vaatimukset ja selvitykset, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun (HL 34.1 §). Kuulemisen yhteydessä esitetyllä selvityksellä ja vaatimuksilla voi
siten olla ja käytännössä usein onkin vaikutusta asiassa tehtävään päätökseen.
Asianosaisen kuulematta jättäminen on menettelyvirhe, ja päätös voidaan sen vuoksi
muutoksenhaun perusteella kumota kokonaan tai siltä osin kuin asianosaista ei ole kuultu.
Myös päätöksen korjaaminen hallintolain 50 §:n nojalla on mahdollista, jos asianosaista
ei ole kuultu. Kuulemisen laiminlyönti on lisäksi peruste hakea päätökseen muutosta ylimääräisin muutoksenhaunkeinoin. Lainvoimainen hallintopäätös on mahdollista poistaa
tai purkaa kuulemisvirheen vuoksi (HLL 60 ja 63 §).
Oikeuskäytännössä on kuulemisen laiminlyönnin vuoksi kumottu muun muassa
tilausliikenneluvan (KHO 1993 A 59) ja ilmailulupakirjan (KHO 1993 A 67) peruuttamista
koskevat päätökset sekä päätös lisätä palopäällikkö-väestönsuojelupäällikön
tehtäviin työsuojelupäällikön tehtävät (KHO 1990 A 39).

4 Asianosaisen tiedonsaantioikeus
4.1 Asianosaisjulkisuus – sisältö ja tarkoitus

Asianosaisjulkisuudella tarkoitetaan hallintomenettelyn asianosaisen oikeutta saada tieto myös muun kuin julkisen asiakirjan sisällöstä.
Asianosaisjulkisuudesta ei säädetä hallintolaissa vaan perussäännökset ovat julkisuuslain 11 §:ssä, joka määrittelee asianosaisen oikeutta tiedonsaantiin.
Asianosaisen asema kuitenkin määräytyy hallintolain 11 §:ssä määritellyn asianosaisaseman mukaisesti (ks. jakso IV.7).
Asianosaisjulkisuuden keskeisenä tarkoituksena on vahvistaa viranomaisen kanssa asioivan oikeusturvaa ja mahdollisuutta saada asian käsittelyyn vaikuttavia tai vaikuttaneita tietoja. Lisäksi se toimii asian riittävää ja monipuolista selvittelyä edistävänä menettelytakeena.
Asianosaisjulkisuus turvaa myös menettelyn tasapuolisuutta ja objektiivisuutta.
Asianosaisjulkisuuden toteuttamisen perusedellytyksenä on, että asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa asianosaisen asian käsittelyyn (JulkL 11.1 §). => asianosaisjulkisuus tulee aina sovellettavaksi asianosaisen kuulemisen yhteydessä, koska asianosaista on kuultava vaatimuksista ja selvityksistä, jotka saattavat vaikuttaa asian ratkaisuun.
Asianosaista kuultaessa viranomaisella on siten velvollisuus antaa asianosaisen asemassa olevalle myös julkisuusrajoitteinen asiakirja, elleivät asianosaisjulkisuuden rajoitukset sitä estä. => asianosaisjulkisuus siis lieventää julkisuuden rajoituksia yhden, päätöksenteon kannalta keskeisimmän henkilötahon osalta merkitsemättä silti yleistä julkisuutta.
Asianosaisjulkisuutta voidaan pitää yhtenä julkisuuslaissa omaksutun neutraliteettiperiaatteen ilmentymänä. Viranomaisen ja yksityisen tulisi tämän periaatteen mukaan olla tiedollisesti samanarvoisessa asemassa. Neutraliteettiperiaatteen vastaista olisi, että hallintoasian ratkaisu tai tuomioistuimen päätös perustuu tietoihin, joihin päätöksen kohteena oleva oikeussubjekti ei ole voinut tutustua ja joihin hän ei ole voinut esittää kantaansa. => Tällaista menettelyä ei voitaisi pitää myöskään tasapuolisena eikä oikeudenmukaisena.
Toinen asianosaisjulkisuuden keskeinen peruste on asian käsittelyn sisällöllinen asianmukaisuus. =>Mielivaltaisen ratkaisun tai muuten virheellisen toimen mahdollisuus olisi suurempi ilman asianosaisjulkisuutta. Tähän perustuu myös viranomaisen ja tuomioistuimen velvollisuus kuulla asianosaista ennen päätöksentekoa.
Asianosaisen kuulemisen piiriin kuuluvat myös salassa pidettävät tiedot eräin poikkeuksin. Erityisesti yksityisen ihmisen osalta asianosaisjulkisuutta perustelee osaltaan myös yksityisyyden suoja, johon kuuluu henkilön oikeus saada tietää, minkälaisia häntä henkilökohtaisesti koskevia tietoja viranomaisen hallussa on, kun käsitellään häntä koskevaa asiaa.

4.2 Asianosaisjulkisuuden kohde
Asianosaisjulkisuuden kohteena ovat sekä viranomaisen asian käsittelyssä laatimat ja
hankkimat asiakirjat että sille toimitetut asiakirjat. Asianosaisjulkisuuden piiriin kuuluvista
viranomaiselle toimitetuista asiakirjoista ovat keskeisiä etenkin yksityisen tai toisen
viranomaisen viranomaiselle esittämät asiakirjat, joissa on salassa pidettäviä tietoja.
Asianosaisjulkisuus ei koske dokumentteja ja tallenteita, jotka jäävät julkisuuslain
asiakirjamääritelmän ulkopuolelle. Hallintoasian käsittelyssä voi tältä kannalta olla erityisen
merkittävä rajoitus, että viranomaisen asiakirjana ei pidetä viranomaisessa tai sen
toimeksiannosta laadittuja muistiinpanoja ja sellaisia luonnoksia, joita laatija ei vielä ole
antanut esittelyä tai muuta asian käsittelyä varten (JulkL 5.3 § 2 kohta). Lisäksi julkisuuslakia ja siten myös asianosaisjulkisuutta sovelletaan viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittuihin asiakirjoihin vain, jos ne on arkistolainsäädännön mukaan liitettävä arkistoon (JulkL 5.4 §). Jos viranomaisen sisäistä työskentelyä varten laadittua asiakirjaa ei ole liitettävä arkistoon, se jää myös asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle. Kumpaakin rajausta on asianosaisjulkisuuden tärkeä oikeusturvafunktio huomioon ottaen sovellettava ja tulkittava suppeasti.
Asianosaisjulkisuus on määritelty asiakirjasidonnaisesti niin, että se koskee tietoa
asiakirjan sisällöstä. Se ei siten koske viranomaisella olevaa tallentamatonta tietoa.

osaisen kuulemisen ulkopuolelle jäävät näin ollen esimerkiksi viranomaisen neuvotteluissa
tai virkamiesten välisissä keskusteluissa suullisesti esitetyt tiedot ja kannanotot. Jos niistä
on laadittu äänite tai videotallenne, se on kuitenkin asianosaisjulkisuuden alaan kuuluva
tallenne, josta asianosaisella on kuultaessa oikeus saada tieto, vaikka tallenne sisältäisi
myös salassa pidettävää ainesta.

KHO 1991 A 8: Professorin virkaan toiselle ehdokassijalle asetetulla hakijalla oli asianosaisena oikeus saada tieto äänitteestä, joka sisälsi tiedekuntaneuvoston kokouksessa käydyn keskustelun ehdollepanosta.

Viranomaisen laatimista asiakirjoista asianosaisjulkisuuden kannalta tärkeitä ovat sekä
salassa pidettävät asiakirjat että asiakirjat, jotka eivät vielä ole julkisia. Salassa pidettävät
asiakirjat voivat sisältää esimerkiksi tietoja asianosaisen asian käsittelyyn vaikuttavasta
liikesalaisuudesta, terveystiedosta tai yksityiselämän piiriin kuuluvasta seikasta. Ei-julkisista
asiakirjoista merkitystä voi olla viranomaisessa laaditulla keskeneräisellä asiakirjalla.
Jos sen sisältö voi vaikuttaa tai on vaikuttanut asian käsittelyyn, asianosaisella on oikeus
saada tieto asiakirjan sisällöstä ainakin tältä osin. Se, että selvitys tai vaatimus saattaa vaikuttaa asian ratkaisuun, riittää asianosaisen kuulemisen ja vastaavasti myös asianosaisjulkisuuden perusteeksi. Näin ollen tällaisen asiakirjan konkreettista tai välitöntä vaikutusta asian ratkaisuun ei tarvitse osoittaa. Tällaisella vaikutuksella tulee kuitenkin objektiivisesti arvioiden olla ainakin jossain määrin todennäköisiä perusteita. Jos on aivan selvää, että asiakirjalla ei ole ollut tai ei voi olla tällaista vaikutusta, asianosaisjulkisuus ei koske asiakirjan sisältöä tältä osin.
KHO 2003:57: Asianosaisella oli oikeus saada tietoonsa eläkevakuutusyhtiössä hänen
eläkeasiansa käsittelyyn osallistuneiden asiantuntijalääkäreiden nimet ja asian käsittelyyn liittyvä yhtiön hallituksen kokouspöytäkirjan ote liitteineen. Yhtiö ei kuitenkaan ollut julkisuuslain nojalla velvollinen erikseen laatimaan asianosaisen vaatimaa selvitystä siitä, mitä kukin henkilö oli hänen eläkeasiansa käsittelyn yhteydessä lausunut tai muutoin kuin kirjallisesti esittänyt. Yhtiö ei myöskään ollut julkisuuslain nojalla velvollinen ilmoittamaan näiden henkilöiden yhteystietoja.
Asianosaisjulkisuus soveltuu vain, kun asiakirjan sisällöllä voi olla tai on voinut olla
vaikutusta ”hänen asiansa käsittelyyn”. Asianosaisjulkisuus tulee tämän rajauksen mukaan
kysymykseen vain käsiteltäessä asianosaisen omaa asiaa viranomaisessa, eikä se
siten välittömästi ulotu muihin asioihin, jotka ovat vireillä toisessa viranomaisessa tai
tuomioistuimessa. Asianosaisen asemaa on yleensäkin asianosaisjulkisuutta toteutettaessa
arvioitava tapauskohtaisten vaikutusten perusteella.

Tapauskohtaisen arvion merkitystä korostaa myös päätös KHO 2002:90:
Yhtiö oli pyytänyt Kilpailuvirastolta eräitä asiakirjoja, jotka Metsähallitus oli antanut Kilpailuvirastolle kilpailunrajoitusasiassa, jossa yhtiö oli yhtenä toimenpidepyynnön tekijänä. Korkein hallinto-oikeus katsoi, että sitä, onko yhtiöllä julkisuuslain 11 §:n mukainen
asianosaisen tiedonsaantioikeus Kilpailuviraston hallintomenettelyssä, on arvioitava
erillään siitä kysymyksestä, onko yhtiö asianosainen Kilpailuviraston kilpailunrajoitusasiassa
myöhemmin tekemään päätökseen liittyvässä valitusmenettelyssä.

Asianosaisen oma asia on kyseessä myös silloin, kun samassa yhteydessä käsitellään
useita samaa etua tai oikeutta koskevia hakemuksia tai velvoitteita. Sen sijaan yksittäiset
edun tai palvelun hakijat eivät ole asianosaisia suhteessa toistensa hakemuksiin, jos näillä
hakemuksilla ei – poikkeuksellisesti – ole välitöntä vaikutusta toistensa käsittelyyn.
Oikeuskäytännön mukaan kaikilla hakijoilla on yleensä samaa etua koskevassa
kilpailutilanteessa asianosaisen tiedonsaantioikeus. KHO 1991 A 7: Lehdistötuen
hakijalla oli asianosaisena oikeus saada nähtäväkseen lehdistötukilautakunnan laatima
atk-analyysi, joka sisälsi yhdistelmän avustusta hakeneiden lehdenkustantajien
esittämistä tase- ja tuloslaskelmatiedoista. KHO 1994 A 6: Suljettuun tarjouskilpailuun
osallistuneella yhtiöllä oli asianosaisen oikeus saada pääesikunnalta pyytämänsä
tiedot salaisista hankinta-asiakirjoista tilauksen tekemisen jälkeen.

Asianosaisjulkisuuden nojalla ei voida vaatia viranomaiselta esimerkiksi toista henkilöä
koskevaa salassa pidettävää tietoa sillä perusteella, että tieto on tarpeen toisessa viranomaisessa vireillä olevassa asianosaisen asiassa. Esimerkiksi lakisääteistä etua koskevan hakemuksen tehnyt asianosainen ei voi tämän hakemuksen käsittelyyn liittyvän asianosaisasemansa perusteella vaatia toiselta viranomaiselta salassa pidettävää tietoa käytettäväksi hakemuksensa käsittelyssä. Poikkeuksena voivat olla tilanteet, joissa hakemuksen tekijällä on asia vireillä myös tuossa toisessa viranomaisessa.

Asianosaisen asian ja muun asian välistä rajanvetoa koskee KHO 10.5.2001 T 1030:
A oli velkajärjestelyasiassa toimittanut käräjäoikeudelle lääkärintodistuksen. B oli
pyytänyt jäljennöstä tuosta lääkärintodistuksesta hovioikeudessa vireillä oleviin A:n
ja B:n lasten huoltoa ja tapaamisoikeuden täytäntöönpanoa koskeviin asioihin, koska
hän oli katsonut, että A:n terveydentilalla olisi asioissa merkitystä. B ei kuitenkaan
ollut asianosainen A:n velkajärjestelyasiassa eikä A ollut myöskään antanut suostumustaan
tiedon antamiseen. B:llä ei näin ollen ollut oikeutta saada tietoa asiakirjan sisällöstä.
Asianosaisjulkisuus kytkeytyy aina yksittäisen asian käsittelyyn. Tässä asiassa asianosaisena olevalla on oikeus saada tieto vain kyseisen asian käsittelyyn vaikuttavista asiakirjoista. Jos asiakirja ei liity tällaisen yksittäisen asian – tai minkään asian – käsittelyyn,
se jää asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.

KHO 1992 A 9: Salassa pidettävää tietoa sisältävä selvitys oli laadittu poliisin käyttöön
yleiseksi tausta-aineistoksi eikä se ollut minkään yksittäisen rikosasian tutkimiseen
kuuluvaa esitutkinta-aineistoa. Se ei ollut muunkaan sellaisen asian aineistoa,
jossa selvityksen pyytäjä oli asianosainen, joten asianosaisjulkisuus ei oikeuttanut
selvityksen saamiseen.

Asianosaisjulkisuus EU-oikeudessa
Asianosaisjulkisuus kuuluu EU-viranomaisen vastapuolena olevan yksityisen oikeussubjektin (puolustuksen) oikeuksien toteuttamiseen. Sen toteuttaminen edellyttää Michelinratkaisun (EYT 1983) mukaan muun muassa, että ”asianomaiselle yritykselle on pitänyt varata tehokas tilaisuus esittää näkökantansa komission käyttämistä asiakirjoista, joilla se perustelee väitettyä (kilpailu)sääntöjen vastaista toimintaa”. Yleiseksi lähtökohdaksi etenkin komission hallintomenettelyä koskevassa oikeuskäytännössä on muodostunut, että tieto voidaan antaa henkilöille ja tahoille, joilla on legitiimi intressi eli oikeutettuun etuun perustuva tutustua tietoon tai tallenteeseen. Harkintavallan käyttöön on siten käytännössä vaikuttanut erityisesti oikeutetun tiedonsaanti-intressin vahvuus.22 Tällainen intressi on yleensä vain välittömällä asianosaisella eli sillä, jonka etuun tai oikeuteen käsiteltävänä olevassa hallintoasiassa tehtävä päätös voi vaikuttaa – yleensä jollain tavoin kielteisesti tai rajoittavasti. Tätä vaikutusta vastaavasti hallintopäätöksen kohteella on oikeus saada tieto häntä koskevista tallenteista kuulemisen toteuttamiseksi.

Asianosaisjulkisuuden toteuttamisesta vastaavalla viranomaisella on velvollisuus ottaa
huomioon myös asianosaisjulkisuuden rajoitukset päättäessään, mitä asianosaisen asiaan
kuuluvia asiakirjoja tämä saa tietoonsa.23 Asianosaisen tiedonsaantioikeutta voi rajoittaa
erityisesti viranomaista sitova salassapitovelvollisuus. Tosin EU:n perusoikeuskirjan 41(2)
artiklan mukaan asianosaisjulkisuuden rajoitukset ovat laaja-alaisempia: sitä toteutettaessa
on otettava huomioon ”oikeutetun luottamuksellisuuden, salassapitovelvollisuuden
ja liikesalaisuuden vaatimukset”. EU:n toimielimiä koskeva julkisuusperiaate huomioon
ottaen asianosaisjulkisuuden rajoitukset eivät kuitenkaan voine perustua muuhun kuin
nimenomaisesti erikseen määriteltyihin salassapitoperusteisiin. Salassapitovelvollisuus ei muodosta ehdotonta estettä asianosaisjulkisuuden toteuttamiselle, joskaan asianosaisjulkisuus ei unionin oikeudessa hevin syrjäytä salassapitovelvollisuutta,
jonka piiriin kuuluvat myös liikesalaisuudet. EY-tuomioistuin on Aalborg
Portland -tuomiossa määritellyt sangen laajat sisällölliset ja menettelylliset rajoitukset
asianosaisen tiedonsaantioikeudelle silloinkin, kun toimielimen valmisteltavana on asianosaisen kannalta merkittäviä rajoituksia ja velvoitteita sisältävä päätöksenteko.24
Näitä asianosaisjulkisuuden olennaisia rajoituksia tasapainottaa kuitenkin varsin paljon
vakiintunut tulkinta, jonka mukaan asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle rajattua tietoa
ei voida käyttää selvityksenä asiassa eikä ainakaan päätöksen perusteena asianosaisen vahingoksi.

Kuten Michelin-ratkaisussa (EYT 1983) todetaan, komissio ei voi käyttää tällaista
asianosaisen kuulemisen ulkopuolelle jäävää liikesalaisuutta koskevaa tietoa päätöksensä
tueksi, jos tämä rajoitus heikentää päätöksen kohteena olevan yrityksen mahdollisuuksia
esittää käsityksensä tiedon täsmällisyydestä tai sisällöstä tai niistä päätelmistä, joita komissio on tehnyt tuon tiedon perusteella.
Asianosaisjulkisuuden toteuttamiseen liittyvää, normatiivisesti tarkemmin määrittelemätöntä
harkintavaltaa käyttää joko asianomainen EU:n toimielin tai kansallinen viranomainen EU-oikeutta soveltaessaan. Myös suomalaisen viranomaisen on otettava huomioon puolustuksen oikeuksiin kuuluva asianosaisjulkisuuden vaatimus. Konkreettisesti tämä merkitsee, että lainsäädännön mahdollisesti sisältämiä asianosaisjulkisuuden rajoituksia on ainakin EU-oikeudellisesti relevantin asian käsittelyssä tulkittava suppeasti. Jos salassapitosäännösten katsotaan tällaisessa tilanteessa estävän asianosaisen kuulemisen, salassa pidettyä tietoa ei voida käyttää viranomaisen päätöksen perusteena ainakaan, jos päätös olisi yksityisen kannalta negatiivinen tai muuten asianosaiselle vastainen.
22 BEUC (EYT 1992).
23 Ks. yleisesti Consten & Grundig (EYT 1966), joka koski muun muassa tiedon antamista asianosaiselle hallinnollisessa menettelyssä. Tähän komissiolla on myös oikeudellinen velvollisuus, mutta velvollisuus ei koske koko asiakirja-aineistoa: ”It is not necessary however that the entire content of the file should be communicated to them.” Myös Hoffmann-LaRoche-tapauksessa (EYT1979) tuomioistuin katsoi, ettei edes menettelyn asianosaisella ole yleistä oikeutta saada tietoa kaikista tallenteista.
24 Ks. Aalborg Portland (EYT 2004), kohdat 70, 73–77, 126 ja 129.

4.3 Asianosaisjulkisuuden toteuttaminen
Asianosaisjulkisuus voidaan toteuttaa asianosaisen omasta aloitteesta tai siten, että viranomainen varaa asianosaiselle tilaisuuden tutustua asiakirjaan, joka ei ole julkinen.
Oma-aloitteisesti asianosaisjulkisuus toteutetaan yksinkertaisesti siten, että asianosainen
pyytää viranomaiselta tietoa asiakirjasta. Viranomaisen aloitteesta asianosaisjulkisuuden
toteuttaminen tapahtuu yleensä asianosaista kuultaessa.

Asianosainen voi milloin tahansa pyytää viranomaiselta tietoa asiakirjasta. Jos pyyntö
koskee salassa pidettäviä tietoja tai tietoja viranomaisen henkilörekisteristä, asianosaisen
on pyyntönsä yhteydessä ilmoitettava ainakin tietojen käyttötarkoitus sekä seikat, joista
ilmenevät hänen asianosaisasemansa ja se, että asiakirja voi tai on voinut vaikuttaa hänen
asiansa käsittelyyn (JulkL 13.2 §). Jos viranomainen ei pidä näitä tietoja riittävinä, sen on
varattava tietojen pyytäjälle mahdollisuus täydentää selvitystään ja samalla ilmoitettava,
miltä osin lisäselvitys on tarpeen.

Viranomainen arvioi pyynnön perusteiden ja asianosaisen esittämien selvitysten riittävyyden
ja päättää niiden perusteella, täyttyvätkö asianosaisjulkisuuden edellytykset.
Arvion ollessa myönteinen asianosaiselle on annettava hänen pyytämänsä tiedot tai
mahdollisesti osa niistä. Jos arvio on kielteinen, tiedon pyytäjälle on ilmoitettava kielteisen
päätöksen perusteet ja annettava tieto mahdollisuudesta saattaa asia viranomaisen
ratkaistavaksi (JulkL 14.3 §).

4.4 Asianosaisjulkisuuden rajoitukset kuulemistilanteessa
Asianosaisjulkisuus ei ole ehdoton oikeus, vaan se joutuu väistymään erilaisten vahvempien, julkisuuslain 11 §:n 2 momentissa lueteltujen intressien vuoksi. Säännöksessä luetellaan kahdeksan eri tilannetta tai asiakirjatyyppiä, jotka on rajattu asianosaisjulkisuuden
soveltamisalan ulkopuolelle. Asianosaisella ei näissä tapauksissa ole oikeutta saada tietoa
hänen asiansa käsittelyyn mahdollisesti vaikuttavasta tai vaikuttaneesta asiakirjasta, joka
ei ole julkinen.

Rajoitusperusteet
Asianosaisjulkisuuden poistava yleinen rajoitusperuste on se, että
• tiedon antaminen on vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua tai lapsen etua.

Asianosaisjulkisuuden poistavat asiakirjakohtaiset rajoitusperusteet koskevat tarkemmin
määritellyin edellytyksin seuraavia asiakirjatyyppejä:

• esitutkinta- ja poliisitutkinta-asiakirjat
• esittelymuistio, ratkaisuehdotus ja muu valmisteluasiakirja
• viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirja
• ulosottoasiakirja
• tarjouskilpailussa tarjouksen tehneen liike- ja ammattisalaisuus
• ilmoituksen tekijän sekä oikeudenkäynnin asianosaisen, asianomistajan ja todistajan yhteystiedot
• asiakirjan salassa pidettävä osa, jonka julkisuuden määräytymistä asia koskee.
=>
Näitä rajoitusperusteita ei ole muotoiltu ehdottomasti, vaan viranomaisella on niiden
soveltamisessa jonkin verran harkintavaltaa. Useat asiakirjakohtaiset perusteet on sidottu
vahinkoedellytyslausekkeen soveltamiseen. Tämä merkitsee, että asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee myös tällaista asiakirjaa, jos tiedon antamisesta ei aiheudu haittaa tai vahinkoa suojatulle intressille.

Koska poikkeusperusteet on pääosin muotoiltu siten, että viranomaisella on harkintavaltaa
niiden soveltamisessa, asianosainen ei ole suoraan rinnastettavissa sivulliseen niitä
sovellettaessa. Viranomainen voi siis näiden säännösten määrittelemän harkintavallan
rajoissa antaa tiedon salassa pidettävästä asiakirjasta asianosaiselle tämän kuulemisen
yhteydessä, mutta ei sen sijaan sivulliselle.

Jos viranomainen ei kuitenkaan harkintavaltansa puitteissakaan voi antaa tietoa salassa pidettävästä asiakirjasta asianosaiselle, tämä on sivullisen asemassa. Tällaisessa tilanteessa viranomaisen velvollisuus olla paljastamatta asiakirjan salassa pidettäviä tietoja ulottuu myös asianosaisen kuulemiseen. Rajoitusperusteet eivät ilmeisesti kuitenkaan voi supistaa viranomaiselle julkisuuslain 9 §:n 2 momentin mukaan kuuluvaa mahdollisuutta antaa harkintansa mukaan tietoja asiakirjoista, jotka eivät vielä ole julkisia, koska rajoitusperusteet ainoastaan poistavat asianosaisen oikeuden saada tällainen tieto. Näin ollen viranomainen voi harkintansa mukaan antaa asianosaiselle – samoin kuin sivullisille – tiedon esimerkiksi esittelymuistiosta tai ratkaisuehdotuksesta ennen kuin se on tullut julkiseksi. Jos tällaiseen ei-julkiseen asiakirjaan kuitenkin sisältyy salassa pidettävä tieto, viranomaisella ei ole vastaavanlaista harkintavaltaa.

Asianosaisjulkisuuden rajoitusperusteet eivät myöskään voi rajoittaa oikeutta saada
tieto julkisesta asiakirjasta. Asianosaisella on siten kuulemisen yhteydessä oikeus saada
tieto myös asianosaisjulkisuuden rajoitusperusteiden alaan muodollisesti kuuluvasta
asiakirjasta, joka on julkinen. Jos asian käsittelyyn liittyvä asiakirja on julkinen, siitä on
siis annettava tieto, vaikka tiedon antaminen aiheuttaisi esimerkiksi vahinkoa yleiselle
tai yksityiselle edulle. Samoin asianosaisellakin on oikeus saada tieto asian valmistelua
varten laaditusta asiakirjasta, joka on julkinen. Tällaisia ovat esimerkiksi tutkimus, tilasto
ja merkittävä selvitys valmistuttuaan käyttötarkoitukseensa.

Rajoituksia sovellettaessa on lisäksi aiheellista kiinnittää huomiota asianosaisen menet-telyllisiin oikeuksiin. Jos asianosaisjulkisuus ei koske tietynlaisia tietoja, asianosaiselle
tulisi muulla tavalla kuitenkin pyrkiä antamaan asiasta sellaisia tietoja, jotka ovat välttä-mättömiä tämän oikeuden turvaamiseksi mutta jotka eivät loukkaa salassa pidettävää
etua. Erityisesti tämä koskee tietoja, jotka jäävät vaille asianosaisjulkisuutta yleisen tai
yksityisen edun vuoksi. Jos viranomainen aikoo perustaa ratkaisunsa asiassa tällaiseen
tietoon, sen tulisi kuulemisen yhteydessä pyrkiä selvittämään päätöksentekonsa perusteita
asianosaiselle esimerkiksi hankkimalla korvaavaa tietoa tai laatimalla yhteenvedon
asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jäävistä tiedoista siten, että salassa pidettävä tieto ei
käy ilmi.

Erittäin tärkeä yleinen tai yksityinen etu
Soveltamisalaltaan ja muotoilultaan yleisin asianosaisjulkisuuden rajoitus koskee tilanteita,
joissa tiedon antaminen salassa pidettävän tai muun ei-julkisen asiakirjan sisällöstä
olisi vastoin erittäin tärkeää yleistä tai yksityistä etua. Muun muassa valtion ulkoinen
turvallisuus tai yleisen turvallisuuden varmistaminen saattavat sisältää sellaisia erittäin
tärkeän yleisen edun elementtejä, että ne sivuuttavat asianosaisen tiedonsaantioikeuden
kuulemisen yhteydessä. Sen sijaan pelkästään viranomaisen työmäärän lisääntyminen tai
päätöksenteon valmistelulle aiheutuva haitta eivät ole yleisen edun piiriin kuuluvia perusteita
rajoittaa asianosaisen oikeutta tulla kuulluksi. Myöskään julkisyhteisön fiskaalista
tai muuta taloudellista intressiä ei yleensä voida asettaa etusijalle suhteessa asianosaisen
tiedonsaantioikeuteen.

Päätöksissä KHO 2007:47-49 katsottiin, että suojelupoliisin lausuntoon sisältyvät
tiedot olivat valtion turvallisuuden ylläpitämiseksi salassa pidettäviä, ja ne jäivät
myös asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle.

KHO 12.4.2006 T 883: Kartellista epäilty elinkeinonharjoittaja B oli asianosainen
kartellitutkintaa koskevassa asiassa. Tietojen antaminen B:lle ennen kartellitutkinnan
päättymistä oli kuitenkin vastoin erittäin tärkeää yleistä etua, koska tietojen antaminen
osastakin asiakirjoja olisi vaarantanut valvonnan tarkoituksen toteutumisen.
Yksityisen edun kannalta esimerkiksi terveystiedon arkaluonteisuus tai liikesalaisuus
saattaa olla erityistä suojelua vaativa intressi, jos sen paljastaminen vaikuttaisi erittäin
haitallisesti salassapidon suojaamaan etuun. Muun muassa kilpailun valvontaa koskevaan
Kilpailuviraston asiakirjaan voi sisältyä yrityksen kannalta tärkeitä liikesalaisuuksia,
joiden antaminen asianosaiselle olisi vastoin yrityksen erittäin tärkeää yksityistä etua.
Samoin yksityisen turvallisuuden suojaaminen voi olla poikkeusperusteen tarkoittama
erittäin tärkeä yksityinen etu. Poikkeuksellisesti asianosaisen oma yksityinen etu voi
vaarantua, jos tieto annetaan hänelle. Esimerkkinä voidaan mainita ilmeisen itsemurhan
vaaran aiheuttavan terveystiedon antaminen asianosaiselle itselleen.

Asianosaisjulkisuuden rajoitusten suppeaan tulkintaan perustuu esimerkiksi päätös
KHO 1986 II 6. Siinä katsottiin, ettei tiedon antaminen asianosaiselle häntä itseään
koskevaan eläkehakemukseen liitetyistä lääkärinlausunnoista ollut vastoin erittäin
tärkeätä yksityistä etua.
Myös muun kuin asianosaisen oma etu voi rajoittaa asianosaisjulkisuutta, jos salassa
pidettävä asiakirja sisältää salassa pidettäviä tietoja muistakin kuin asianosaisesta itsestään.
Asianosaisjulkisuuden rajoittaminen tässä tilanteessa edellyttää, että muiden
etujen suojaaminen on erittäin tärkeää, joten pelkästään tietojen salassa pidettävyys ei
automaattisesti voi olla rajoituksen perusteena.
Jos tiedon antaminen olisi vastoin lapsen etua, asianosaisella ei ole oikeutta saada
tällaista tietoa asiakirjasta, joka ei ole julkinen. Lapsen etu on nimenomaisesti mainittu
rajoitusperusteena sen korostamiseksi, että lapsen oma etu ja hänen edustajansa etu voivat
olla myös vastakkaiset. Lapsen oma tärkeä etu vaatii erityistä suojaa esimerkiksi lapsen
huostaanottotapauksissa. Myös esimerkiksi lapsen yksityiselämää tai terveydentilaa koskevan arkaluonteisen tiedon suojaaminen voi olla lapsen tärkeän edun mukaista.

Lapsen joutuminen vaaraan voi Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen K.A.-tuomion
(EIT 2003) mukaan puoltaa sitä, että vanhemmat eivät saa tietoonsa jotain lasta koskevaa
asiakirjaa, vaikka pääsääntönä on vanhempien tiedonsaantioikeus.

Esittelymuistio ja ratkaisuehdotus
Hallintoasian käsittelyssä merkittävimmän poikkeusryhmän asianosaisen kuulemisesta
muodostavat esittelymuistio, ratkaisuehdotus ja niitä vastaava valmisteluasiakirja.

Esittelymuistio ja ratkaisuehdotus tulevat pääsäännön mukaan julkisiksi vasta, kun päätös
on allekirjoitettu (JulkL 6.1 § 8 kohta). Samaa julkiseksituloperustetta sovelletaan niitä
vastaavaan merkintään asiakirjassa. Edes asianosaisella ei siis ole kuulemisen yhteydessä
oikeutta saada tieto tällaisista valmisteluasiakirjoista ennen kuin asian käsittely on päättynyt
kyseissä viranomaisessa (JulkL 11.2 § 3 kohta). Viranomainen voi kuitenkin jo ennen asian käsittelyn päättymistä antaa näistä valmisteluasiakirjoista tiedon harkintansa mukaan, ellei kyse ole salassa pidettävästä tiedosta.
Asianosainen ei tältä osin ole huonommassa asemassa kuin ei-asianosainen, vaan
viranomainen voi harkintansa mukaan antaa tiedon esittelymuistiostaan ja ratkaisuehdotuksestaan ja niitä vastaavasta asiakirjasta myös asianosaiselle jo ennen päätöksen tekemistä. Viranomaisella ei kuitenkaan ole velvollisuutta antaa tietoa tällaisesta asiakirjasta asianosaiselle.
KHO 1.7.1998 T 1276: Maanomistajalla oli muistutuksen tekijänä ja maanomistajana
oikeus saada tieto omistamansa alueen osalta Natura 2000 -kohdetta koskevista muistutuksista laaditusta koosteesta, joka oli tarkoitettu ympäristökeskuksen ja ministeriön
käyttöön niiden ratkaistessa, onko ehdotusta muutettava muistutusten johdosta, ja
valmisteltaessa muistuttajille annettavia ympäristöhallinnon vastineita. Kooste oli
luonnos muistuttajien tietoon kuulemisen yhteydessä annettavaksi ympäristöhallinnon
vastineeksi, eikä se siten ollut esittelymuistio tai ratkaisuehdotus.

Viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirja
Asianosaisjulkisuuden ulkopuolelle jäävät viranomaisen oikeudenkäynnin osapuolena
oikeudenkäyntiin valmistautumista varten laatimat ja hankkimat asiakirjat. Edellytyksenä
rajoituksen soveltamiselle on, että tiedon antaminen tällaisesta asiakirjasta olisi vastoin
julkisyhteisön tai viranomaisen etua oikeudenkäynnissä.

Rajoituksen tarkoituksena on lähinnä varmistaa, että viranomainen on prosessuaalisesti
samassa asemassa kuin sen vastapuolena oleva yksityinen asianosainen, kun viranomainen oikeudenkäynnissä rinnastuu yksityiseen. Kysymys on siten neutraliteettiperiaatteen soveltamisesta oikeudenkäyntiin valmistauduttaessa. Viranomainen on säännöksen tarkoittamalla tavalla oikeudenkäynnin osapuoli jo, kun se valmistautuu mahdolliseen oikeudenkäyntiin, jota ei vielä ole muodollisesti pantu vireille.

Esimerkiksi viranomaisen vireille paneman korvauskanteen kohteella tai irtisanotulla
työntekijällä ei ole asianosaisen oikeutta saada itseään koskevaa tietoa viranomaisen
valmistellessa tätä korvausoikeudenkäyntiä tai laatiessa vastinetta irtisanotun valitukseen.
Asiakirjan tultua tuomioistuimeen se tulee kuitenkin julkiseksi tai ainakin asianosaisjulkisuuden piiriin. Vireillä olevassa oikeudenkäynnissä viranomaisen oikeudenkäyntiasiakirjat eivät yleensä ole asianosaisjulkisuuden ulkopuolella.

Tarjousasiakirjat
Julkisyhteisön järjestämään tarjouskilpailuun osallistunut on asianosainen tarjouksia
arvioitaessa ja käsiteltäessä.25 Kysymys voi olla julkisesta hankinnasta tai muusta tarjousmenettelystä.
Tarjouksen tekijällä ei kuitenkaan tällä perusteella ole oikeutta saada tietoa
toisen tarjouksen tekijän liike- tai ammattisalaisuudesta. Tarjouksen tekijällä on sen sijaan
asianosaisena oikeus saada muita kilpailevaan tarjoukseen mahdollisesti sisältyviä salassa
pidettäviä tietoja samoin kuin tieto kilpailevan tarjouksen hinnasta.

Yhteystiedot
Asianosaisjulkisuus ei koske todistajan, asianomistajan, asianosaisen sekä rikos-ilmoituksen, lastensuojeluilmoituksen tai muun niihin verrattavan viranomaisen toimenpiteitä edellyttävän ilmoituksen tekijän salassa pidettäviä yhteystietoja, jos tiedon antaminen vaarantaisi tuon henkilön turvallisuutta tai etuja ja oikeuksia. Rajoitus ei siis koske todis-tajan, asianosaisen tai ilmoituksen tekijän henkilöllisyyttä, joten asianosaisella olisi oikeus saada tietoonsa ainakin ilmoituksen tekijän nimi. Todistajan henkilöllisyydestä oikeudenkäynnissä asianosaisella on aina oikeus saada tieto.

Asiakirja tai tieto, jonka julkisuutta arvioidaan
Asiakirjan tai tiedon pyytäjä on asianosainen tiedon antamista koskevassa asiassa. Tällä
perusteella tiedon pyytäjä voisi siis asianosaisena aina saada normaalia laajemman tiedonsaantioikeuden. Tämä ei kuitenkaan ole asianosaisjulkisuuden tarkoitus. Asianosaisen tiedonsaantioikeus ei tämän vuoksi koske sen asiakirjan salassa pidettyä osaa, jonka julkisuuden määräytymistä asia koskee.

Muut poikkeukset asianosaisjulkisuudesta
Myös erityislaeissa on asianosaisjulkisuutta koskevia säännöksiä, jotka voivat sisältää
myös sen rajoituksia. Alaikäinen voi esimerkiksi kieltää antamasta itseään koskevia tietoja
lailliselle edustajalleen (AsiakasL 11.3 §).

Hallintolakia ei sovelleta ulosottoon, esitutkintaan eikä poliisitutkintaan (HL 4.1 §).
Niihin liittyviä asiakirjoja koskevilla asianosaisjulkisuuden poikkeuksilla (JulkL 11.1 §:n
2 ja 5 kohta) ei siten ole sanottavaa merkitystä hallintomenettelyssä. 25 Sen sijaan oma-aloitteisesti tarjouksen jättäneellä ei yleensä ole asianosaisen asemaa, joten myöskään asianosaisjulkisuus ei tule kysymykseen.

4.5 Oikeus saada itseään koskevia tietoja
Potilaan ja sosiaalihuollon asiakkaan tiedonsaantioikeus
Viranomaisen palvelutoiminnassa syntyy asiakirjoja, jotka koskevat esimerkiksi hoitoa,
huoltoa tai muuta tosiasiallista toimintaa ja jotka on laadittu tällaisen toiminnan yhteydessä.
Myös esimerkiksi julkisen terveydenhoidon ja sosiaalihuollon palveluja saavilla asiakkailla on samantyyppinen intressi kuin hallintopäätöksen kohteella saada etenkin salassa pidettäviä tietoja siltä osin kuin hoito- tai huoltotoimi kohdistuu häneen. Tällaisista
asiakirjoista henkilöllä on oikeus saada tieto, sillä jokaisella on julkisuuslain 12 §:n
erityissäännöksen mukaan oikeus saada tieto hänestä itsestään viranomaisen asiakirjaan
sisältyvistä tiedoista. Oikeus koskee sekä julkisia tietoja että tietoja, jotka eivät ole julkisia.
Asiasta on myös erityissäännöksiä esimerkiksi potilaslaissa.26

Etenkin sosiaalihuoltoa ja sairaanhoitoa koskevissa menettelyissä huolto- tai hoitotoimen
suorittajalla on yleensä myös aktiivinen velvollisuus etukäteen informoida asiakasta
toimen tarkoituksesta ja vaikutuksista. Selvitysvastuu on siten pitkälti hoitoa tai huoltoa
tarjoavalla taholla. Sekä potilaalle että sosiaalihuollon asiakkaalle on selvitettävä hänen
oikeutensa ja velvollisuutensa sekä erilaiset vaihtoehdot ja niiden vaikutukset. Erityistä
huomiota on kiinnitettävä asiakkaan omiin toivomuksiin ja mahdollisuuksiin osallistua
häntä koskevan huollon suunnitteluun. Tätä varten asiakkaalla on oikeus saada tieto viranomaisen hallussa olevasta asiakirjasta ja muusta aineistosta, jolla on merkitystä häntä
koskevassa asiassa.

Oikeus itseään koskevien tietojen saamiseen on asianosaisen tiedonsaantioikeutta suppeampi siinä mielessä, että sen kohteena on vain tieto henkilöstä itsestään. Asianosaisen tiedonsaantioikeus koskee periaatteessa mitä tahansa muutakin asiaa, jolla on ollut tai voinut olla vaikutusta asian käsittelyyn. Toisaalta oikeus itseään koskeviin tietoihin on asianosaisen tiedonsaantioikeutta laajempi, koska tiedon saanti ei edellytä, että tieto liittyisi asian käsittelyyn tai että sillä olisi voinut olla vaikutusta jonkin asian käsittelyyn.
Näin ollen myös esimerkiksi hoitoa, huoltoa, opetusta ja vastaavaa tosiasiallista toimintaa
koskevat tiedot henkilöstä itsestään ovat saatavissa tämän oikeuden nojalla riippumatta
tiedon mahdollisista vaikutuksista.

Itseään koskevien tietojen saamisoikeuteen kohdistuvat samat rajoitukset kuin asianosaisen
tiedonsaantioikeutta. Muilla perusteilla tiedonsaantioikeutta ei siis ole mahdollista
rajoittaa. Käytännössä tärkein rajoitus on se, että tiedon antaminen olisi vastoin erittäin
tärkeää yleistä tai yksityistä etua. Esimerkiksi tiedon antaminen potilaalle tämän omasta
sairaudesta saattaa joissain erityistapauksissa olla vastoin potilaan etua. Selvitystä ei
siten saa antaa vasten potilaan tahtoa eikä myöskään, kun on ilmeistä, että selvityksen
antamisesta aiheutuisi vakavaa varaa tämän hengelle ja terveydelle.

Henkilötietojen tarkastusoikeus
Jokaisella on yleensä oikeus saada itseään koskevat tiedot henkilörekisteristä. Tarkastusoikeutta koskeva perussäännös on henkilötietolain 26 §:ssä, jonka mukaan jokaisella on salassapitosäännösten estämättä oikeus saada tietää, mitä häntä koskevia tietoja henkilörekisteriin on tallennettu tai ettei rekisterissä ole häntä koskevia tietoja. Rekisterinpitäjän on samalla ilmoitettava rekisteröidylle rekisterin säännönmukaiset tietolähteet sekä mihin rekisterin tietoja käytetään ja säännönmukaisesti luovutetaan.27 Tarkastusoikeuden rajoituksista säädetään henkilötietolain 27 §:ssä.
Sosiaali- ja terveyshuollon asiakkaalla on lisäksi oikeus saada palvelujen antajalta tieto
siitä, kuka on käyttänyt tai kenelle on luovutettu häntä koskevia tietoja ja mikä on ollut
26 Ks. Paaso 2005, 38-41.
27 Ks. tarkastusoikeudesta Wallin & Konstari 2000, 267-270.

5 Suullinen vaatimus ja selvitys
5.1 Suullisen vaatimuksen tai selvityksen esittämisen edellytykset
Hallintoasian käsittely on yleensä kirjallista, mutta suullista menettelyä voidaan käyttää
useissa käsittelyvaiheissa, jos siihen on erityisiä syitä. Asian saa panna vireille suullisesti,
jos viranomainen suostuu tällaiseen vireillepanomuotoon (HL 19 §). Asiaa käsiteltäessä
voidaan käyttää ainakin osaksi suullisen menettelyn mahdollistavia selvityskeinoja, kuten
katselmusta, tarkastusta tai suullista todistelua (HL 38–40 §).

Hallintolain 37 § sisältää yleissäännöksen siitä, millä edellytyksillä asianosainen voi
asian vireille tultua esittää siinä vaatimuksen tai selvityksen suullisesti. Vaatimuksella tarkoitetaan mitä tahansa käsittelyyn liittyvää asianosaisen kannanilmaisua tai mielipidettä
tai asian ratkaisuun vaikuttavaa vaatimusta. Myös esimerkiksi asianosaisen suostumuksen
ilmaus voi olla tällainen vaatimus. Selvitys puolestaan sisältää yleensä vaatimuksen
perusteita koskevia tosiasiatietoja.

Yleisenä edellytyksenä on, että vaatimuksen tai selvityksen esittäminen suullisesti on
tarpeen asian selvittämiseksi ja kirjallinen menettely tuottaa asianosaiselle kohtuuttomia
vaikeuksia. Jos nämä edellytykset ovat olemassa, viranomaisen on pyynnöstä varattava
mahdollisuus suullisen lausuman esittämiseen. Tarpeellisuusedellytystä on tässä yhteydessä vaikea soveltaa kovin tiukasti, koska vasta suullisen esityksen sisällön perusteella voidaan yleensä arvioida, onko se tarpeen asian selvittämiseksi. Sen sijaan kirjallisen menettelyn asianosaiselle aiheuttamat kohtuuttomat vaikeudet on muodollisesti tiukempi menettelyedellytys. Niillä tarkoitetaan lähinnä tosiasiallisia vaikeuksia tai hankaluuksia, joita kirjallisen menettelyn käyttäminen asianosaisille aiheuttaisi. Esimerkiksi luku- tai kirjoitustaidottomuus, vamma tai sairaus voi aiheuttaa tällaisia kohtuuttomia vaikeuksia kirjallisen muodon käyttöön.

Suullisen menettelyn edellytyksiä on mahdollista tulkita joustavasti etenkin, jos korostetaan
viranomaisen selvittämisvelvollisuutta ja käsittelyn välittömyyttä: myös suulliset
tiedot ja vaatimukset voivat tämän velvollisuuden kannalta olla arvokkaita, ja niiden
välitön esittäminen viranomaisessa voi vahvistaa niiden merkitystä. Toisaalta arviossa on
otettava huomioon myös asianosaisen oikeusturvan tarve. Kirjallisesti esitetyssä vaatimuksessa tai selvityksessä hän pystyy todennäköisesti muotoilemaan lausumansa harkitummin ja monipuolisemmin kuin suullisesti. Tulkinnassa on otettava huomioon myös, että säännöksen perustelujen mukaan sillä on pyritty parantamaan asianosaisen mahdollisuuksia suullisen vaatimuksen ja selvityksen esittämiseen.28 Nämä seikat puoltavat säännöksen 1 momentissa esitettyjen edellytysten joustavaa tulkintaa.
Asian selvittämiseksi tarpeellisia tietoja voidaan esittää suullisesti muulloinkin (HL
37.2 §). Asian suullinen selvittäminen edellyttää, että asianosainen pyytää tällaista mahdollisuutta ja viranomainen päättää varata tähän tilaisuuden. Suullisen selvittämisen
esittämismahdollisuus on siis riippuvainen viranomaisen harkinnasta. Perusedellytyksenä
on tällöinkin, että suullisella tietojen esittämisellä voidaan asian käsittelyyn tuoda sen
selvittämiseksi tarpeellisia tietoja.

5.2 Suullinen menettely

Suullisen vaatimuksen tai selvityksen esittäminen edellyttää asianosaisen pyyntöä. Tosin

erityistä hakemusta ei tarvita, vaan asianosaisen myönteinen kanta suullisen lausuman

esittämiseen voi käydä ilmi myös asiayhteydestä tai asianosaisen toiminnasta asian käsittelyssä.

Jo se, että asianosainen haluaa esimerkiksi puhelimitse esittää selvitystä tai vaatimuksia asiassa, voi olla riittävä osoittamaan asianosaisen pyyntöä. Jos viranomainen katsoo, että edellytyksiä tällaisen suullisen pyynnön hyväksymiseen ei ole, sen on ohjattava asianosainen esittämään lausumansa kirjallisesti. Viranomainen ei toisaalta voi

vaatia, että asianosainen esittää lausumansa suullisesti.

Jos suullinen lausuma esitetään viranomaiselle ja asiassa on useita asianosaisia, nämä

on kutsuttava tilaisuuteen, jossa asianosainen esittää suullisen kantansa tai tietonsa. Kutsua tai tilaisuutta ei kuitenkaan tarvita, jos se ei ole välttämätöntä muiden asianosaisten

oikeuksien tai etujen valvomiseksi. Jos tilaisuus järjestetään, muiden asianosaisten on

voitava esittää siinä myös omat mielipiteensä ja vaatimuksensa asiassa. Asianosainen

voi käyttää myös asiamiestä tai avustajaa, ellei päämiehen henkilökohtainen läsnäolo ole

tarpeen asian selvittämiseksi (HL 12.1 §).

Asianosaisen suullisen lausuman esittäminen on mahdollista yhdistää myös suullisen

todistelun toteuttamiseksi järjestettävään todistelutilaisuuteen (40 §). Tällainen yhdistäminen

saattaa olla paikallaan, jos kysymys on esimerkiksi asianosaista henkilökohtaisesti

koskevasta hallintoasiasta, jossa oikeusturvan ja monipuolisen selvityksen tarve on erityisen

suuri. Tällaiset edellytykset voivat toteutua muun muassa viranomaisen käsitellessä

sosiaalihuollon asiakkaan oikeusasemaa koskevaa oikaisua.

Viranomaisen on asianmukaisesti kirjattava tällaiset suulliset lausumat (HL 42 §). Muita

asianosaisia on kuultava niiden johdosta, jos ne voivat vaikuttaa asian ratkaisuun ja jos

heillä ei ole ollut tilaisuutta lausua niistä suullisessa tilaisuudessa.

28 HE 72/2002 vp, 92.

6 Katselmus
6.1 Katselmuksen edellytykset
Katselmus on asian käsittelyyn liittyvä selvityskeino, jossa viranomainen tutustuu aistihavaintoja tekemällä ja muun selvityksen perusteella esimerkiksi laitteen tai laitoksen
toimintaan ja sen vaikutuksiin, rakennukseen tai alueeseen. Katselmuksessa arvioidaan
esimerkiksi, että rakennusluvan myöntämisen edellytykset ovat olemassa selvittämällä
rakennuksen soveltuvuutta ympäristöön, arvioimalla rakentamisen vaikutuksia ja kuulemalla
naapureita (MRL 133.2 §). Katselmuksen perustarkoituksena on hankkia havaintoihin
perustuvaa selvitystä vireillä olevan asian ratkaisua varten. Katselmus voidaan toimittaa
myös valvontakeinona ja sen selvittämiseksi, onko lakia rikottu.

Katselmuksen suorittaminen perustuu hallintolain 38 §:ään. Muuta, erityistä toimivaltaperustetta sen toimittamiseen ei siis välttämättä tarvita. Asian ratkaiseva viranomainen päättää katselmuksesta selvittämisvelvollisuutensa toteuttamiseksi ja menettelynjohtovaltansa puitteissa, kun se on tarpeen asian selvittämiseksi. Katselmuksesta voi kuitenkin olla myös erityissäännöksiä, joissa sen suorittaminen on joissain tapauksissa säädetty viranomaisen velvollisuudeksi. Tällainen katselmusvelvoite on vakiintuneesti liittynyt esimerkiksi rakentamistoimenpiteisiin.

6.2 Katselmuksen vireillepano
Viranomainen voi hallintolain mukaan päättää katselmuksen toimittamisesta, jos se on
tarpeen asian selvittämiseksi (HL 38.1 §). Lähtökohtana harkintavallan käytössä voidaan
pitää katselmuksen toimittamista aina, kun sitä voidaan objektiivisesti arvioiden pitää tarpeellisena.
Myös asianosainen tai valvontaviranomainen voi pyytää katselmuksen suorittamista
asian ratkaisevalta viranomaiselta, joka päättää katselmuksen tarpeellisuudesta.
Tarpeellisuusarviossa on otettava huomioon, että katselmusta ei saa toimittaa kotirauhan
piiriin kuuluvissa tiloissa, ellei laissa erikseen toisin säädetä (HL 38.3 §). Tällaisen
kotirauhan piiriin kuuluvat kaikki pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat.29 Perustuslain 10 §:n 3 momentin mukaan perusoikeuksien turvaamiseksi voidaan lailla säätää välttämättömistä kotirauhan piiriin ulottuvista toimenpiteistä. Siten perustuslain 21 §:n mukaisen asian asianmukaisen käsittelyn turvaamiseksi voidaan lailla säätää katselmus
mahdolliseksi myös kotirauhan piiriin kuuluvissa tiloissa, jos se on välttämätöntä asian
selvittämiseksi.30 Katselmus voidaan kuitenkin pitää esimerkiksi yksityisasunnossa tai
muuten asumiseen käytetyssä tilassa vain, jos asian selvittäminen sitä lain mukaan välttämättä edellyttää. Pelkästään viranomaiseen tarpeellisuusarvio ei näiden tilojen osalta
ole riittävä. Viranomaisen on ilmoitettava katselmuksen toimittamisesta asianosaiselle. Tällaista ilmoitusta voidaan samalla pitää katselmuksen vireillepanona. Se on menettelyratkaisu, joka on annettava tiedoksi asianosaiselle tavallisena tiedoksiantona (HL 54.2, HL 59 §).
29 Heinonen ym. 2002, 902 s.
30 PeVL 40/2006 vp, PeVL 39/2005 vp.

Hallintolakiin ei sisälly mahdollisuutta poiketa tästä ilmoitusvaatimuksesta esimerkiksi sillä
perusteella, että ilmoitus vaarantaisi katselmuksen tarkoituksen toteutumisen. Toisaalta
asianosaisen vastustus ei sinänsä estä katselmuksen toimittamista, kun viranomainen pitää
sitä tarpeellisena asian selvittämiseksi.

6.3 Katselmuksen toimittaminen
Katselmus menettelynä
Katselmuksen toimittaa asian ratkaiseva viranomainen. Asianosaiselle on varattava tilaisuus
olla läsnä katselmuksessa, vaikka hänen läsnäolonsa ei olekaan välttämätön.
Katselmukseen on tarpeen vaatiessa kutsuttava myös kyseistä toimintaa valvova viranomainen tai viranomainen, jonka asiantuntemusta muuten tarvitaan asian ratkaisemisessa. Katselmukseen liittyvien havaintojen luotettava ja asiantunteva tekeminen voi nimittäin edellyttää erityistietämystä tai -laitteita, joita katselmuksen toimittavalla viranomaisella ei välttämättä ole. Viranomaiset voivat olla myös muuten yhteistyössä katselmusta toimitettaessa (HL 10 §).

Katselmus toimitetaan tekemällä paikasta, laitteesta tai toiminnasta havaintoja katselemalla,
kuuntelemalla tai muilla aistihavainnoilla, kuten hajun tai tuntoaistin avulla.
Asianosainen voi katselmuksessa esittää mielipiteensä esille tulevista seikoista.
Katselmuksessa voidaan käyttää vain menettelyjä ja toimia, jotka ovat välttämättömiä
katselmuksen toteuttamiseksi ja joita viranomainen voi asiaa selvittäessään yleensäkin
käyttää. Viranomaisella ei siten ole katselmusta toimittaessaan toimivaltaa välittömän
julkisen vallan tai muiden pakkotoimien käyttämiseen, ellei tällaista toimivaltaa ole sille
erikseen nimenomaisesti säädetty. Muutenkin katselmus on toimitettava siten, että se ei
aiheuta kohtuutonta haittaa katselmuksen kohteelle tai kohteen haltijalle. Jos katselmuksen
toimittamista pyritään haittaamaan tai estämään, viranomainen voi saada virka-apua
poliisilta sen toteuttamiseksi.

Lakisääteisen katselmuksen toimittamatta jättämistä on oikeuskäytännössä pidetty
menettelyvirheenä, jonka perusteella päätös on purettu vain, jos se on saattanut vaikuttaa
olennaisesti päätökseen, päätös on loukannut asianosaisten oikeutta ja julkinen etu on
vaatinut päätöksen purkamista (KHO 1984 II 151). Sen sijaan lakisääteisen katselmuksen
laiminlyönti ei sellaisenaan välttämättä johda päätöksen kumoamiseen, jos sillä ei
ole vaikutusta päätöksen lopputulokseen (KHO 1989 A 63, KHO 1980 II 50). Samoja
menettelyvirheen arviointiperusteita voidaan soveltaa myös silloin, kun katselmuksen
toimittaminen perustuu pelkästään hallintolain 38 §:n toimivaltasäännökseen.

Katselmuksen kirjaaminen
Viranomaisen on pidettävä katselmuksessa pöytäkirjaa. Siihen kirjataan ainakin katselmuksen kulku sekä viranomaisen tekemät keskeiset havainnot ja asianosaisen esittämät huomautukset. Pöytäkirjaan voidaan merkitä myös esimerkiksi valvonta- tai asiantuntijaviranomaisen huomiot ja asianosaisen esittämät mielipiteet. Pöytäkirja on viipymättä annettava tiedoksi asianosaiselle ja muille toimitukseen kutsutuille.

Katselmuksen julkisuus
Katselmus on julkinen, joten yleisöllä on pääsy katselmustilaisuuteen. Yleisöjulkisuutta
voidaan kuitenkin rajoittaa, jos se on tarpeen asian laadun tai katselmuksen kohteena
olevan toiminnan luonteen vuoksi.31 Katselmuspöytäkirja on julkinen siltä osin kuin siihen
ei sisälly salassa pidettävää tietoa. Koska pöytäkirja yleensä liittyy viranomaisen valmisteltavana olleeseen päätökseen, se tulee julkiseksi viimeistään silloin, kun päätös asiassa tehdään. Viranomainen voi kuitenkin harkintansa mukaan antaa tietoja katselmukseen liittyvästä asiakirjasta jo ennen päätöksen tekoa tai ennen kuin asia on muuten käsitelty loppuun (JulkL 6 ja 7.2 §).

7 Tarkastus
7.1 Tarkastuksen edellytykset
Tarkastuksen kohde ja tarkoitus
Tarkastus tarkoittaa viranomaisen toimenpidettä, jolla asiaa selvitetään tekemällä havaintoja, kohdistettuja tutkimuksia, (pisto)kokeita tai vastaavia tarkastettavaan kohteeseen kohdistuvia yksittäisiä toimia.
Tarkastuksella pyritään selvittämään, pitävätkö viranomaiselle annetut tiedot paikkansa
tai täyttääkö laite, toiminta tai menettely sille laissa ja mahdollisesti lain nojalla
tehdyssä hallintopäätöksessä asetetut edellytykset.32 Tarkastus suoritetaan yleensä paikan
päällä ja sen kohteena on esimerkiksi kone, rakennus, viljelmä, kirjanpito, kirjeenvaihto
tai yrityksen toiminta. Myös henkilöön kohdistuvat tarkastukset kuuluvat hallintolain 39
§:n tarkoittamiin tarkastuksiin.

Tarkastus voidaan toimittaa esimerkiksi sen selvittämiseksi, ovatko taloudellisen tuen
myöntämisen ja maksamisen edellytykset olleet olemassa, noudattaako yritys kilpailulainsäädännön vaatimuksia tai onko rakentaja noudattanut rakennusluvan ehtoja. Tarkastuksen toimittamista koskevaa säännöstä sovelletaan muun muassa vero-, tulli- ja
työsuojelutarkastuksessa samoin kuin EU-tukien valvontaan liittyvissä tarkastuksissa,
ellei tarkastuksesta ole erityissäännöstä. Lisäksi yleisen turvallisuuden toteuttamiseksi
on mahdollista järjestää turvatarkastuksia muun muassa kokouksissa, huvitilaisuuksissa,
tuomioistuimissa ja lentokentillä. Hallintolain tarkoittaman tarkastuksen kohteena voi
periaatteessa olla myös toinen viranomainen.
Valvontaluonteiset toimenpiteet eivät varsinaisesti kuulu hallintolain tarkoittamiin
tarkastuksiin. Jatkuvaa tai toistuvaa valvontaa määrittelevät muut kuin hallintolain
tarkastusta koskevat säännökset. Tällaisia ovat esimerkiksi anniskeluun ja hinnan ilmoittamiseen kohdistuva valvonta ja valvontatyyppiset käynnit. Tosin jatkuvan valvonnan puitteissa voi myös olla mahdollista suorittaa erityinen, hallintolain tarkoittama tarkastus sitä koskevan toimivaltasäännöksen nojalla.
31 Vrt. myös KHO 1986 A II 4.
32 Ks. hallinnollisista tarkastuksista Kulla 2005.

Pelkästään tietyn asiantilan toteamista koskevaa paikalla käyntiä ei voida pitää
hallintolain 39 §:ssä tarkoitettuna tarkastuksena.
KHO 23.10.2001 T 2565: Ympäristönsuojelulautakunnan saatua käsiteltäväkseen roskaantumista koskevan asian kunnan ympäristönsuojelutoimen edustajat olivat käyneet paikalla toteamassa alueen roskaantuneisuuden asian jatkokäsittelyä varten. Kysymyksessä ei ollut jätelain 54 §:ssä ja jäteasetuksen 23 §:ssä tarkoitettu tarkastus, jollaisesta paikan haltijalle on ennen toimiin ryhtymistä varattava tilaisuus tulla kuulluksi.

Toimivalta tarkastuksen toimittamiseen
Hallintolain 39 § sääntelee pelkästään tarkastuksen suorittamista, eikä säännös siten
määrittelee toimivaltaa tarkastuksen tekemiseen. Tällainen toimivalta edellyttää aina
tarkastustoimivallan perustavaa laintasoista erityissäännöstä.33 Hallintolain tarkastusta
koskeva säännös ei siis myöskään määrittele yleistä tarkastustoimivaltaa viranomaiselle
asian selvittämiseksi. Tarkastusviranomaisen tiedonsaantioikeus ja vastaavasti asianosaisen tiedonantamisvelvollisuus määräytyvät nekin asiaa koskevan erityislainsäädännön mukaan.

Viranomaisella oleva tarkastustehtävä ei sisällä oikeutta esimerkiksi hallintopakon
käyttämiseen tarkastuksen suorittamiseksi, vaan pakon käyttäminen edellyttää erityistä
toimivaltaa tai turvautumista poliisin virka-apuun. Tarkastustoimivallan määrittelevässä
laissa on saatettu säätää myös tarkastuksen toimittamisessa noudatettavasta menettelystä.
34 Tarkastuksen tekijä on rikosoikeudellisessa virkavastuussa, vaikka hän ei olisikaan
virkamies (RL 40:11).

Hallintoviranomainen, lähinnä poliisi, voi suorittaa myös rikosprosessuaalisiin pakkokeinoihin kuuluvan tarkastuksen. Sen muotoja ovat muun muassa kotietsintä ja henkilöön kohdistuva etsintä, joiden edellytyksistä ja tarkastuksessa noudatettavasta menettelystä säädetään erikseen pakkokeinolaissa (1987).35 Esimerkiksi kotietsintä saadaan suorittaa, jos on syytä epäillä, että on tehty rikos, josta säädetty ankarin rangaistus on vähintään kuusi kuukautta vankeutta. Hallintolakia ei sovelleta tällaiseen esitutkintaan kuuluvaan tarkastusmenettelyyn.

7.2 Tarkastuksen vireillepano
Tarkastusmenettely pannaan vireille viranomaisen päättäessä tarkastuksen toteuttamisesta.
Tarkastuspäätös annetaan tiedoksi asianosaiselle, jota asia välittömästi koskee, eli lähinnä
tarkastuksen kohteelle ilmoittamalla tarkastuksen aloittamisajankohdasta. Päätöstä tarkastuksen tekemisestä ei kuitenkaan tarvitse antaa tiedoksi asianosaiselle etukäteen, jos

ilmoitus vaarantaa tarkastuksen toteuttamisen (HL 39.1 §). Etukäteisilmoitus ei siten ole
tarpeen, jos tarkastuksen onnistuminen edellyttää yllätyksellisyyttä tai jos on oletettavissa,
että tarkastuksen kohde estäisi tarkastuksen tarkoituksen mielekkään toteutumisen
hävittämällä asiakirjoja tai tietoja tai hankaloittamalla tarkastusta muulla vastaavalla
tavalla. Yllätystarkastus voidaan järjestää esimerkiksi kilpailu- tai verotuslainsäädännön
noudattamisen varmistamiseksi.

Asianosaisella on oikeus olla läsnä tarkastuksessa. Hänelle on siten ilmoitettava tarkastuksesta viimeistään sen alkaessa, jotta hän voi käyttää tätä oikeuttaan. Jotta läsnäolo-oikeus olisi todellinen menettelyoikeus, viranomaisen on tarvittaessa siirrettävä tarkastuksen aloittamista, jotta asianosaisella tai tämän edustajalla on kohtuullinen mahdollisuus olla siinä läsnä.

33 Esimerkiksi jätelain 54 §:n ja rakennerahastolain 50–52 §:n mukaan valvontaa suorittavilla viranomaisilla on tarkastusoikeus, jonka laajuutta säännös määrittelee.
34 Esimerkiksi kilpailunrajoituslain 20 § sisältää tällaisia menettelysäännöksiä. Henkilötietolain 39 §:n mukaan tietosuojavaltuutetun on toimitettava tarkastus niin, että siitä ei aiheudu tarkastuksen kohteelle tarpeettomasti haittaa ja kustannuksia.
35 Ks. niistä Frände 1999, 103 ss.

Tarkastuksen toimittava viranomainen voi itsenäisesti päättää tarkastuksen toteuttamisajankohdan, sillä tarkastuksen aloittamista koskevalle ilmoitukselle ei hallintolaissa ole asetettu määräaikaa eikä asianosaista yleensä ole välttämätöntä kuulla ennen tarkastukseen ryhtymistä. Tarkastusajankohta on kuitenkin määriteltävä siten, että asianosainen voi olla läsnä tarkastuksessa ja että tarkastus ei aiheuta tarkastuksen kohteelle kohtuutonta haittaa tai kustannuksia. Päätös tarkastuksen tekemisestä kuuluu menettelyratkaisuihin, joihin ei voi erikseen hakea muutosta valittamalla.

7.3 Tarkastuksen tekeminen
Tarkastustoimet
Tarkastuksen toteuttamistapa riippuu tarkastuksen kohteesta ja tavoitteista. Tarkastustoimien on oltava hallintolain 6 §:n 2 momentin edellyttämällä tavalla oikeasuhtaisia, joten niiden laajuus ja puuttuminen asianosaisen oikeuksiin on mitoitettava tarkastuksen tavoitteiden mukaan. Esimerkiksi usein toistuva tarkastus voi olla suppeampi kuin kertaluonteisesti tehtävä tarkastus. Jos sen sijaan jo tarkastusta tehtäessä on perusteltuja syitä epäillä lainvastaista toimintaa, tarkastus voi vastaavasti olla laajempi ja yksityiskohtaisempi.

Tarkastus on suoritettava aiheuttamatta tarkastuksen kohteelle tai sen haltijalle kohtuutonta
haittaa. Tämä vaatimus edellyttää, että tarkastuksen kohteen kohtuulliset toivomukset
esimerkiksi tarkastuksen ajankohdasta ja toteuttamistavasta pitää ottaa huomioon, ja
niistä poikkeamiseen tulisi olla tarkastuksen toteuttamiseen liittyvä perusteltu syy, kuten
yllätyksellisyyden tarve.

Asianosaisen asema
Asianosaisella on hallintolain 39 §:n 1 momentin mukaan oikeus olla läsnä tarkastuksessa.
Jos asianosaiselle ei ole tarjottu mahdollisuutta olla läsnä, tarkastusta ei yleensä voida
pitää pätevänä. Yllätystarkastuksenkin tekeminen edellyttää, että tämän menettelyoikeuden
toteutuminen on mahdollista.

Asianosaisen poissaolo ei ole tarkastuksen este, jos hänelle on tarjottu reaalinen mahdollisuus olla siinä läsnä.

Mikäli se on mahdollista, asianosaiselle on tarkastuksen kuluessa kerrottava sen tavoitteista, suorittamisesta ja mahdollisista jatkotoimenpiteistä.
Asianosaisella on myös oikeus esittää mielipiteensä ja kysymyksiä tarkastukseen liittyvistä seikoista.

Laissa voi olla erikseen säännelty tarkastuksen kohteelle – esimerkiksi toimintaa harjoittavalle yhteisölle tai tuen saajalle – velvollisuus esittää tarvittavat asiakirjat tarkastuksen suorittajalle ja avustaa muutoinkin tarkastuksessa. Tällaista avustamisvelvollisuutta koskevia säännöksiä sovellettaessa on otettava huomioon perustuslain 21 §:ssä turvattuihin hyvän hallinnon takeisiin kuuluva henkilön oikeus olla todistamatta itseään vastaan.36
Tämä oikeus rajoittaa tarkastuskohteen avustus- ja myötävaikutusvelvollisuutta.

Tarkastus kotirauhan piirissä
Hallintoviranomainen voi perustuslain 10 §:n 3 momentin sisältämät rajoitukset huomioon
ottaen toteuttaa tarkastuksen kotirauhan piirissä vain, jos se on välttämätöntä
perusoikeuksien turvaamiseksi tai rikosten selvittämiseksi. Kotirauhan piiriin kuuluu
henkilön asunto, mutta kotirauhan suoja ulottuu laajemmallekin.
Perustuslain suojaaman kotirauhan ydinalueeseen kuuluvat kaikenlaiset pysyväisluonteiseen asumiseen käytetyt tilat,37 joten asunnon käsitettä on tulkittava ja sovellettava laajasti. Esimerkiksi tuotantoja talousrakennuksiin saattaa sisältyä myös asumiseen tarkoitettuja tiloja, jotka kuuluvat kotirauhan piiriin. Rikosoikeudellinen kotirauhan suoja kattaa lisäksi asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen (RL 24:11).38

Perustuslakivaliokunta on lausuntokäytännössään katsonut kotirauhan piiriin ulottuvan
tarkastustoimenpiteen olevan hyväksyttävä rikosten selvittämiseksi vain, jos tarkastus
sidotaan toimivaltasäännöksessä siihen, että on olemassa konkreettinen ja yksilöity syy
epäillä lakia rikotun tai rikottavan.39 Asunnon tarkastaminen ei siten ole mahdollista
minkä tahansa lain rikkomista koskevan epäilyn perusteella. Myös perusoikeuksien turvaamiseksi kotirauhan piirissä toteutettava tarkastus edellyttää vähintään yhtä konkreettisia ja täsmällisiä perusteita.

Asianosaisen suostumus ei ilman muuta laajenna tarkastajan toimivaltaa ulottaa tarkastus
kotirauhan piiriin. Koska julkisen vallan käytön tulee perustua lakiin (PL 2.3 §) ja
toimivallasta puuttua yksilön perusoikeuksiin on aina säädettävä riittävän tarkkarajaisella
ja soveltamisalaltaan täsmällisellä lailla, tarkastustoimivallan laajentaminen kotirauhan
piiriin edellyttää yleensä nimenomaista laintasoista toimivaltasäännöstä.40
36 PeVL 46/2001 vp. Näin on sovellettava esimerkiksi valtionavustuksen saajalle määriteltyä velvollisuutta antaa korvauksetta tarkastuksen suorittajalle ”kaikki tarkastuksen kannalta tarpeelliset tiedot ja selvitykset, asiakirjat, tallenteet ja muu aineisto” sekä muutoinkin avustaa tarkastuksessa (ValtionavustusL 17.1 §).
37 Hallberg ym. 1999, 342 ss. Ks. myös esimerkiksi PeVL 16/2004 vp ja PeVL 18/2006 vp.
38 Heinonen ym. 2002, 902 s.

Rikoslain 24:11:n mukaan kotirauhan suojaamia paikkoja ovat asunnot, loma-asunnot ja muut asumiseen tarkoitetut tilat, kuten hotellihuoneet, teltat, asuntovaunut ja asuttavat alukset, sekä asuintalojen porraskäytävät ja asukkaiden yksityisaluetta olevat pihat niihin välittömästi liittyvine rakennuksineen. Perustuslain 10 §:n 3 momentin tarkoittama kotirauha on kuitenkin periaatteessa itsenäinen soveltamisalaltaan eikä sen ulottuvuus suoraan riipu esimerkiksi rikoslain määrittelemän kotirauhan alasta.
39 Ks. esim. PeVL 20/2001 vp ja PeVL 46/2001 vp. Tältä kannalta esimerkiksi aravalain 36 §:n sisältämä oikeus asunnossa suoritettavaan tarkastukseen on ongelmallisen väljä toimivaltasäännös.
40 PeVL 19/2000 vp, PeVL 40/2006 vp.

Henkilöön kohdistuva tarkastus
Henkilöön kohdistuvat tarkastukset voivat merkitä puuttumista tarkastettavan henkilökohtaiseen koskemattomuuteen, joka on turvattu perusoikeutena perustuslain 7 §:n 1 momentissa. =>Tällaiset tarkastukset ovat mahdollisia, jos niitä koskeva laki määrittelee
tarkastustoimivallan perusoikeuksien rajoitusedellytysten määrittelemällä tavalla.41 Tarkastus voi sisältää esimerkiksi potilaan ruumiin tarkastamisen, puhalluskokeen ja veri-,
virtsa- tai sylkinäytteen ottamisen. Yleensä tällaisen tarkastuksen tai henkilökatsastuksen
toimittamisesta on säädetty erikseen kattavasti, ja hallintolain menettelysäännökset ovat
toissijaisia näihin erityissäännöksiin nähden.

7.4 Tarkastuskertomus
Tarkastuksen kulku, siinä tehdyt havainnot ja johtopäätökset on kirjattava asianmukaisesti.
Tämän vuoksi siitä on viipymättä laadittava kirjallinen tarkastuskertomus, jonka laatii ja
allekirjoittaa tarkastuksen tekijä. Tarkastuskertomus on laadittava, vaikka tarkastuksessa
ei havaittaisi puutteita tai epäkohtia, koska myös tällaisella johtopäätöksellä on merkitystä
asianosaisen velvollisuuksien ja oikeusturvan kannalta.
Tarkastuskertomuksessa tulisi esittää ainakin seuraavat selvitykset:
• tarkastuksen kulku riittävästi yksilöiden
• tarkastuksen suorittaja, tarkastetut kohteet ja tarkastuksen ajankohta
• tarkastuksessa läsnä olleet henkilöt
• tarkastuksen toteuttamistapa
• tarkastajan tekemät keskeiset havainnot
• tarkastajan johtopäätökset perusteluineen.
Tarkastuskertomus annetaan tiedoksi asianosaisille, joita asia välittömästi koskee riippumatta siitä, ovatko he olleet tarkastuksessa läsnä. Heitä ei tämän tiedoksiannon yhteydessä tarvitse kuulla tarkastuksessa esiin tulleista seikoista ja tarkastuksen johtopäätöksistä. Sen sijaan ennen päätöksen tekemistä viranomaisen on joka tapauksessa kuultava asianosaista muun muassa tarkastuskertomuksesta, jos se voi vaikuttaa asian ratkaisuun. Tarkastuskertomus ei sellaisenaan yleensä aseta asianosaiselle velvoitteita tai rajoituksia, vaan niistä on tehtävä erikseen päätös viranomaiselle määritellyn toimivallan rajoissa.

Erityissäännöksen nojalla kuitenkin jo tarkastuskertomus voi sisältää velvoitteita asianosaiselle, tarkastuskertomuksensa ”tiedoksi ja tarvittavia toimenpiteitä varten”. Tarkastetun on lisäksi ilmoitettava, ”mihin toimenpiteisiin tarkastuskertomuksessa esitettyjen huomautusten johdosta on ryhdytty”.
42 jolloin tarkastuskertomus voi olla myös valituskelpoinen hallintopäätös.
41 Ks. esim. PeVL 34/2001 vp.
42 Esimerkiksi valtiontalouden tarkastusvirasto antaa sitä koskevan lain 5 §:n mukaan tarkastetulle

7.5 Tarkastuksen julkisuus
Tarkastus ei ole julkinen tilaisuus, joten yleisöllä ei ole pääsyä tarkastustilaisuuteen. Sen
sijaan asianosaisella on oikeus olla siinä läsnä riippumatta siitä, onko hänelle ilmoitettu
tarkastuksen toimittamisesta vai ei.

Tarkastuksen tehokas toteuttaminen voi edellyttää siihen liittyvän asiakirjan salassapitoa.
Asiakirjat, jotka sisältävät tietoja viranomaisen tehtäväksi säädetystä tarkastuksesta,
onkin tämän vuoksi säädetty salassa pidettäviksi (JulkL 24.1 §:n 15 kohta). Tällaisia tietoja
ovat muun muassa tiedot erityisistä tarkastusmenetelmistä, tarkastuksen ajankohdasta ja
kohteesta sekä tieto henkilöstö, joka on tehnyt tarkastustoimeen johtaneen aloitteen tai
ilmoituksen. Tarkastusviranomaiselle tehty ilmoitus rikoksesta on lisäksi erikseen säädetty
salassa pidettäväksi (JulkL 24.1 § 3 kohta).43

Tarkastussalaisuus ei kuitenkaan ole ehdoton. Sitä lieventää vahinkoedellytyslauseke,
jonka mukaan olettamana on tarkastusasiakirjan julkisuus. Tarkastukseen liittyvä asiakirja
on nimittäin salassa pidettävä vain, jos tiedon antaminen siitä vaarantaisi tarkastuksen
tai sen tarkoituksen toteutumisen tai ilman painavaa syytä olisi omiaan aiheuttamaan
vahinkoa asiaan osalliselle. Esimerkiksi yllätystarkastusta ja sen valmistelua koskevat
asiakirjat ovat tämän vuoksi yleensä salassa pidettäviä ennen tarkastuksen toteuttamista,
koska tiedon antaminen etukäteen todennäköisesti vaarantaisi valvonnan tai tarkastuksen
toteuttamisen. Lisäksi tarkastusasiakirjaan sisältyvä tieto esimerkiksi liikesalaisuudesta,
henkilön kokonaisvarallisuudesta tai terveydentilasta on pidettävä salassa (JulkL 24.1 §
20, 23 ja 25 kohdat).

Tarkastusasiakirjaan sisältyvä tieto voi myös aiheuttaa vahinkoa asiaan osalliselle eli
asianosaiselle tai esimerkiksi henkilölle, joka on tehnyt tarkastusviranomaiselle ilmoituksen
tai selvityspyynnön havaitsemastaan lain rikkomisesta. Tällaiset tiedot kuuluvat
salassapitovelvoitteen alaan.

Tarkastuksen kulkua ja tuloksia koskevat tiedot samoin kuin tarkastuspöytäkirja ja tarkastuskertomus ovat julkisia, siltä osin kuin niihin ei sisälly salassa pidettävää tietoa. Jos
pöytäkirja tai tarkastuskertomus liittyy viranomaisen valmisteltavana olleeseen päätökseen,
se tulee julkiseksi viimeistään silloin, kun päätös asiassa tehdään. 44Viranomainen voi
kuitenkin harkintansa mukaan antaa tietoja tarkastukseen liittyvästä asiakirjasta jo ennen
päätöksen tekoa tai ennen kuin asia on muuten käsitelty loppuun (JulkL 6 ja 7.2 §).

8 Suullinen todistelu
8.1 Suullisen todistelun edellytykset
Viranomainen voi hallintoasiaa käsitellessään käyttää selvityskeinonaan myös todistajien
suullista kuulemista (HL 40 §). Suullinen todistelu ei kuitenkaan ole tarkoitettu ilman muuta ja säännönmukaisesti käytettäväksi hallintoasian käsittelyssä, sillä asianosaista voidaan
kuulla ja selvitystä ja kannanottoja voidaan yleensä esittää myös suullisesti (HL 37 §).

43 Ks. tarkastussalaisuudesta Wallin & Konstari 2000, 154; Mäenpää 2000, 211 s.
44 Vrt. myös KHO 1986 A II 4.

Suullinen todistelu edellyttää erityistä syytä (HL 40.1 §). Tällainen syy voi olla muun
muassa se, että asian selvittäminen on suullista todistelua käyttäen luotettavampaa tai
selvityksen kannalta monipuolisempaa ja välittömämpää kuin pelkästään kirjallisten
selvitysten esittäminen. Myös oikeusturvaan liittyvät erityiset näkökohdat voivat puoltaa
suullista todistelua esimerkiksi oikaisua tai oikaisuvaatimusta käsiteltäessä. Esimerkiksi
valtion virkamieslautakunta voi kuulla todistajia suullisesti selvittäessään, ovatko virkamiehen irtisanomiselle olleet riittävät, asialliset perusteet.

Viranomainen voi oma-aloitteisesti päättää kuulla todistajia suullisesti. Asianosainen
voi myös esittää sitä koskevan pyynnön viranomaiselle. Asiaa käsittelevä viranomainen
arvioi kuitenkin kussakin tapauksessa erikseen, onko suulliselle todistelulle erityisiä
syitä ja onko suullista todistelua aiheellista ottaa vastaan. Jos asian selvittämiseen tai
asianosaisen oikeusturvaan liittyvä tai vastaava erityinen syy on olemassa, pelkästään
suullisen todistelun käsittelyä pitkittävä vaikutus ei yleensä voi – käsittelyn asianmukaisuuden vaatimuskin huomioon ottaen – olla riittävä peruste olla vastaanottamatta suullista todistelua. Kieltäytyminen suullisen todistelun toimittamisesta ei kuitenkaan ole valituskelpoinen ratkaisu.

Suullisessa todistelussa voidaan kuulla todistajia ja asianosaisia. Myös asiantuntijoiden
kuuleminen asian selvittämiseksi voi olla aiheellista samassa yhteydessä kuin kuullaan
todistajia. Yleensä asiantuntijatiedon saamiseksi on kuitenkin käytettävissä lausunnon tai
selvityksen pyytäminen asiantuntijaviranomaiselta tai vastaavalta. Todistajalla on oikeus
saada valtion varoista korvaus kustannuksistaan. Jos siihen on syytä, viranomainen voi
kuitenkin velvoittaa asianosaisen korvaamaan todistelukustannukset (HL 64.3 §).

8.2 Todistelumenettely
Todistelun vireillepano
Suullinen todistelu pannaan vireille siten, että viranomainen kutsuu kuultavat todistajat
ja asianosaiset todistelutilaisuuteen, joka pidetään viranomaisen tiloissa tai siihen soveltuvissa tiloissa. Viranomaisen on varattava myös asianosaisille, joita asia välittömästi
koskee, tilaisuus olla läsnä tällaisessa todistelun vastaanottamistilaisuudessa. Todistajille
ja asianosaisille toimitettavat kirjalliset kutsut on annettava tiedoksi tavallisena tiedoksiantona.
Samalla heille on varattava kohtuullinen aika valmistautumiseen. Asianosaisen poissaolo tilaisuudesta ei kuitenkaan estä todistelun vastaanottamista.

Todistelun vastaanottaminen
Suullinen todistelu hallintoasiaa käsiteltäessä toteutetaan siten, että asian ratkaiseva
viranomainen kuulee todistelutilaisuuteen kutsumaansa todistajaa suullisesti. Ennen todistajan kuulemista tämän on annettava todistajan vala tai vakuutus. Todistajaa kuultaessa viranomainen esittää hänelle kysymyksiä, jotka liittyvät asian selvittämiseen. Myös asianosaista voidaan asian selvittämiseksi kuulla suullisesti totuusvakuutuksen nojalla. Todistelutilaisuudessa esitetyt selvitykset ja vaatimukset on kirjattava asianmukaisesti (HL 42 §). Todistajan esteellisyys ja kielletyt todistusteemat määräytyvät oikeudenkäymiskaaren 17 luvun mukaan.45

Välittömillä asianosaisilla on todistelun vastaanottavan viranomaisen ohella oikeus
esittää kuultavalle kysymyksiä. Asianosaiset voivat todistelutilaisuudessa myös lausua
käsityksensä kuultavan kertomuksesta. Asianosaisella on hallintolain 37 §:n nojalla mahdollisuus muutenkin esittää todistelutilaisuudessa vaatimuksia ja selvitystä suullisesti.
Todistelun vastaanottaminen ei ole julkinen tilaisuus, koska sitä ei ole nimenomaisesti
säädetty julkiseksi. Yleisöllä ei siten ole oikeutta olla läsnä todistelua vastaanotettaessa.
Myöskään esimerkiksi todistelun kohteena olevaa toimintaa tai menettelyä valvovalla
viranomaisella ei ole erityistä läsnäolo-oikeutta. Sen sijaan välittömillä asianosaisilla on
oikeus olla tilaisuudessa paikalla.

Suullisen todistelun vastaanottamisessa mahdollisesti tarvittavaa virka-apua antaa
hallinto-oikeus, jossa kuuleminen voi soveliaimmin tapahtua. Virka-apua voidaan tarvita
esimerkiksi todistajan niskoitellessa. Myös asianosaista voidaan kuulla hallinto-oikeudessa.
Asiaa ei kuitenkaan virka-avun saamiseksi siirretä hallinto-oikeuden käsiteltäväksi, vaan
hallinto-oikeus toimittaa todistajien kuulemisen asiaa käsittelevän viranomaisen apuna.
Jos kyseessä on oikeushallinto-asia, todistajien kuulemisen toimittaa sama tuomioistuin,
joka käsittelee kyseistä oikeushallintoasiaa. Esimerkiksi hovioikeuden käsitellessä sen
virkamiestä koskevaa oikeushallintoasiaa, se toimittaa itse myös mahdollisen todistajien
kuulemisen.

9 Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen
9.1 Tiedon saamisen ja vaikutusmahdollisuuksien takaaminen
Selvitysvelvollisuutta ja selvityskeinoja määrittelevät hallintolain säännökset kohdistuvat
pääasiassa viranomaisen ja asianosaisten väliseen hallinto-oikeudelliseen suhteeseen.
Ne sääntelevät selvittämisen vastuunjakoa näiden kahden tahon välillä. Samalla kun
säännökset määrittelevät asianosaisten menettelyllisiä velvollisuuksia ja menettelyllistä
asemaa, niiden tarkoituksena on turvata myös asianosaisten menettelylliset oikeudet ja
oikeusturva asian käsittelyssä. Hallintolaki ei sen sijaan sanottavasti määrittele muiden
kuin varsinaisten asianosaisten asemaa hallintoasian käsittelyssä ja erityisesti muiden
tahojen oikeutta saada tietoa ja vaikuttaa asian käsittelyyn.

Muiden kuin asianosaisten oikeus osallistua asian käsittelyyn
Juuri näissä suhteissa hallintolain 41 §:n säännös pyrkii laajentamaan hallintoasian käsittelyyn osallistuvien piiriä. Jos asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus muiden kuin asianosaisten elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin, viranomaisen on varattava näille henkilöille mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista sekä lausua mielipiteensä asiasta (HL 41.1 §). Säännöksen tarkoituksena on taata muillekin kuin varsinaisille asianosaisille oikeus tiedon saamiseen ja erilaisten mielip-iteiden esittämiseen jo ennen asian ratkaisua. Näin määritelty vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen toteuttaa osaltaan myös perustuslain 14 §:n 3 momentissa ja 20 §:n 2 momentissa turvattua yksilön oikeutta vaikuttaa häntä itseään ja hänen elinympäristöään koskevaan päätöksentekoon.46
45 Ks. Mäenpää 2007, 441–450.

Vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen on omiaan laajentamaan ja vahvistamaan
asian käsittelyn vuorovaikutteisuutta. Samalla voidaan lisätä myös ratkaisun perusteena
olevan selvityksen monipuolisuutta. Säännöstä sovelletaan myös hallintosopimusten käsittelyyn, jos hallintosopimuksella – esimerkiksi maankäyttöä koskevalla sopimuksella – voi olla huomattavia vaikutuksia elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin.

Vaikutusmahdollisuuksien järjestämisestä on useita erityissäädöksiä tai -säännöksiä,
ja niitä sovelletaan hallintolain vastaavan sääntelyn sijasta. Laaja osallistumisoikeus on
määritelty erikseen etenkin ympäristövaikutusten arviointia ja ympäristölupia koskevassa
lainsäädännössä sekä maankäyttö- ja rakennuslaissa. Tällaiset osallistumismahdollisuuksia
määrittelevät erityissäännökset ovat usein täsmällisempiä ja käytännössä tehokkaampiakin
kuin hallintolain 41 §:ään sisältyvä yleissäännös.

Erityissäännöksissä on lisäksi tehty mahdolliseksi muun muassa yleisen kuulemisen järjestäminen, jonka yhteydessä etenkin ympäristövaikutuksiltaan laajojen tai useiden henkilöiden oloihin merkittävästi vaikuttavien päätösten valmistelusta tiedotetaan ja samalla varataan mahdollisuus esittää kannanottoja ja selvitystä.

Osallisten piiri hallintoasian käsittelyssä
Vaikuttamismahdollisuuksien varaamisen kohteena ovat sellaiset henkilöt, joiden elinympäristöön, työntekoon tai muihin oloihin asian ratkaisulla voi olla huomattava vaikutus,
vaikka nämä henkilöt eivät ole varsinaisia asianosaisia tässä asiassa. Tällaisia henkilöitä
voidaan kutsua osallisiksi asian käsittelyssä.
=> Viranomaisen on hallintolain 41 §:n mukaan ilmoitettava osalliselle asian vireilläolosta ja varattava tälle mahdollisuus saada tietoja asian käsittelyn lähtökohdista ja tavoitteista. Lisäksi osallisille on varattava tilaisuus lausua mielipiteensä asiasta.

Esimerkiksi maankäyttöä, työsuojelua tai rakennuksen suojelua koskevat päätökset
voivat sisältää lupia, velvoitteita ja rajoituksia, joiden välittömänä kohteena ovat vain
kiinteistön omistaja, työnantaja tai rakennuksen omistaja. Myös päätöksen välittömät oikeusvaikutukset kohdistuvat vain vastaavien asianosaistahojen oikeusasemaan. Tällainen
päätös voi kuitenkin hyvin olennaisesti vaikuttaa muun muassa maa-alueella vapaa-aikanaan liikkuvien, työpaikan työntekijöiden tai rakennuksessa vuokralla asuvien oloihin.
Heidän asemansa ja intressiensä turvaamiseksi viranomaisen on varattava myös heille
mahdollisuus vaikuttaa asian ratkaisuun.

Osallisuuden perusteet on hallintolain 41 §:ssä määritelty suhteellisen yleisluonteisesti
ja väljästi. Osallisen elinympäristöön kuuluvat muun muassa tämän fyysiseen ympäris
töön, asumiseen, päivittäiseen liikkumiseen ja vapaa-aikaan vaikuttavat tekijät. Osallisen
työnteolla tarkoitetaan etenkin tämän työympäristöä ja työolosuhteita, mutta myös liikkuminen työpaikan ja kodin välillä voi olla merkityksellinen työnteon kannalta. Osallisen
muihin oloihin voidaan katsoa kuuluvan muun muassa mahdollisuus asioida ja käyttää
julkisia palveluja sekä muun muassa henkilön terveyteen, turvallisuuteen ja yksityiselämän
suojaan kiinteästi liittyvät tekijät.

46 Myös Århusin yleissopimus ja EU:n ympäristötietodirektiivi (2003/4/EY) edellyttävät tiedon saannin ja osallistumisoikeuksien takaamista erityisesti ympäristöä koskevissa asioissa. Ks. Kumpula 2004, 92–102. Yleissopimus on saatettu voimaan lailla 121/2004. Ympäristötietodirektiivin saattaminen osaksi Suomen oikeutta edellytti vain suppeaa lainmuutosta, joka toteutettiin lailla 54/2005.

Osalliset on hallintolain 41 §:ssä määritelty nimenomaan henkilöiksi. Tämä ei estä
vaikuttamismahdollisuuksien varaamista myös muun muassa yhtiömuodossa elinkeinoa
tai ammattia harjoittaviin henkilöihin, joiden säännöksessä tarkoitettuihin oloihin ratkaisu
huomattavasti vaikuttaa. Samoin vaikuttamismahdollisuuksien varaamisen yhteydessä
myös asian käsittelyyn toimintansa tarkoituksen perusteella liittyviä yhdistyksiä ja järjestöjä
voidaan pitää säännöksen tarkoittamina osallisina, joilla on mahdollisuus esittää
mielipiteensä edustamiensa henkilöiden puolesta.

Huomattavat vaikutukset osallisen oloihin
Vaikuttamismahdollisuudet on varattava, jos ratkaisulla on huomattavia vaikutuksia osallisen
oloihin. Tällaisia vaikutuksia saattaa olla muun muassa ratkaisuilla, jotka koskevat maan käyttöä, ympäristölupia, liikenneväylän suunnittelua, turvallisuustoimia tai terveydensuojelua.

Tällaisessa asiassa tehtävä ratkaisu saattaa huomattavasti vaikuttaa yhden tai useamman henkilön oloihin, vaikka tämä ei ole ratkaisun välittömien oikeusvaikutusten kohteena oleva asianosainen.

Hallintolaki ei edellytä, että vain jo toteutuneet tai toteutumassa olevat vaikutukset
voitaisiin ottaa huomioon. Merkitystä on myös sillä, että asiassa tehtävällä ratkaisulla voi
olla huomattava vaikutus osallisten oloihin. Näin ollen myös suhteellisen todennäköiset
vaikutukset tulee ottaa huomioon. Ratkaisun vaikutuksilla tulee kuitenkin toteutuessaan
olla todellista ja olennaista merkitystä osallisen oloihin.

Mahdollisia vaikutuksia koskevaan kriteeriin perustuu ratkaisu KHO 1989 A 85:
Ilmailuhallitus oli myöntänyt lentopaikan pitoluvan yhtiölle laajentamatta yhtiön oikeuksia verrattuna lentopaikan aikaisemmalle haltijalle myönnettyyn lupaan sisältyneisiin oikeuksiin. Kun lentopaikan pitoa koskevan luvan myöntämisellä saattoi olla huomattavaa vaikutusta lentopaikan lähialueella asuvien lukuisten henkilöiden oloihin, ilmailuhallituksen olisi tullut ilmoittaa asian vireilläolosta siten kuin hallintomenettelylain 13 §:ssä on säädetty.
=> Koska vireilläolosta ei ollut ilmoitettu ja asian käsittelyssä näin ollen oli tapahtunut menettelyvirhe, KHO kumosi ilmailuhallituksen päätöksen ja palautti asian sille uudelleen käsiteltäväksi.
Myös viranomaisen valvontatehtävään kuuluvat asiat voivat olla sellaisia, että valvonnan
johdosta aikanaan tehtävät ratkaisut edellyttävät vaikuttamismahdollisuuksien varaamista.

Jos valvonnan kohteena olevalla toiminnalla voi olla huomattava vaikutus esimerkiksi
asuinympäristöön tai muihin elinoloihin, valvontaviranomaisen on jo valvontatehtävää
hoitaessaan huolehdittava riittävästä tietojen saamisesta ja vaikutusmahdollisuuksista.
Euroopan ihmisoikeustuomioistuin katsoi Guerra-tuomiossa (EIT 1998), että vakava ympäristön pilaantuminen saattoi merkitä ihmisoikeussopimuksen 8 artiklan mukaisen
yksityis- ja perhe-elämän suojan rikkomista, mikäli valtio ei ole ryhtynyt toimiin sen varmistamiseksi, että ympäristön tilasta annetaan asianmukaista tietoa.

Tapauksessa valittajat asuivat kilometrin päässä lannoitteita ja kaprolaktaamia tuottavasta
tehtaasta, jonka viranomaiset olivat luokitelleet korkean riskin laitokseksi. Viranomaiset eivät antaneet valittajille tietoja, jotka olisivat mahdollistaneet sen arvioimisen, millaisessa vaarassa valittajat alueella asuessaan olivat.

Vaikutusten huomattavuus liittyy yleensä ratkaisun tosiasiallisiin vaikutuksiin. Valmisteilla
oleva ratkaisu voi esimerkiksi olennaisesti hankaloittaa osallisen päivittäistä liikkumista,
vaikeuttaa selvästi ja pysyvästi tämän työntekoa tai ammatinharjoittamista, heikentää
merkittävästi alueen asukkaiden turvallisuutta tai saada aikaan ilmeisiä terveydellisiä riskejä päätöksen vaikutuspiirissä oleville. Tosin vaikutusten huomattavuus voi johtua myös ratkaisun suoranaisista oikeudellisista vaikutuksista, jotka sisältävät asianosaisten lisäksi myös osallisten toimintaan vaikuttavia yleisiä rajoituksia tai kieltoja.

Vaikutusten laaja-alaisuudella tai niiden kohteena olevien henkilöiden lukumäärällä ei
ole ratkaisevaa merkitystä huomattavuutta arvioitaessa. Siten suppeallakin alueella toteutuvat tai vain yhden tai muutaman osallisen oloihin ulottuvat huomattavat vaikutukset
edellyttävät, että tälle tai näille varataan mahdollisuus vaikuttaa asian ratkaisuun.

9.2 Asian vireilläolosta ilmoittaminen Ilmoitustapa
Viranomaisen on varattava osallisille vaikutusmahdollisuus ilmoittamalla asian vireilläolosta

sopivalla tavalla (HL 41.2 §). Ilmoitustavan sopivuutta arvioitaessa on otettava huomioon asian merkitys ja siinä tehtävien ratkaisujen laajuus. Muodollisena lähtökohtana on, että ilmoitusmenettelyssä noudatetaan hallintolain tiedoksiantoa koskevia säännöksiä. Ilmoittamiseen voidaan siten käyttää tavallista tiedoksiantoa. Jos osallisia on yli kolmekymmentä tai heidän lukumääräänsä ei tarkasti tiedetä, tiedoksianto voidaan toimittaa myös yleistiedoksiantona.

Muutakin asian merkityksen ja laajuuden kannalta asianmukaista ilmoittamistapaa voidaan käyttää. Joka tapauksessa on pyrittävä noudattamaan riittävän tehokasta ilmoittamistapaa. Käytännössä tämä tarkoittaa, että ilmoituksen on tavoitettava mahdollisimman kattavasti ratkaisun vaikutuspiirissä olevat osalliset, joilla tulee olla myös reaalinen mahdollisuus esittää kannanottonsa.

Ilmoituksen sisältö

Asian vireilläolosta ilmoitettaessa on mainittava ainakin, mistä asiassa on kysymys, miten siitä voidaan saada lisätietoja, ja viranomaisen yhteystiedot. Vireilläolosta ilmoittamisen luonteesta johtuu, että viranomaisen tulee tehdä selkoa myös niistä todennäköisistä vaikutuksista, joita ratkaisulla on osallisten oloihin. Lisäksi on ilmoitettava, miten asiaa ja sen ratkaisua koskevia mielipiteitä voidaan esittää päätöksen tekevälle viranomaiselle.

Sisällöllisesti ilmoituksen on muutenkin oltava riittävän laaja ja selkeä, jotta asian merkitys kävisi selville ja hallintolain edellyttämä mahdollisuus mielipiteiden esittämiseen olisi todellinen. Tämä voi edellyttää muun muassa ilmoitusta siitä, mitä vaihtoehtoisia ratkaisuja on tiedossa tai suunniteltu.

Ilmoitus ei yleensä voi sisältää tietoja, jotka ovat salassa pidettäviä (HL 24.2 §). Ilmoitusvelvollisuuden laajuutta ja sisältöä arvioitaessa on kuitenkin otettava huomioon myös tiedon saannin ja vaikutusmahdollisuuksien takaaminen, jotka on turvattu perusoikeutena. Tämä voi edellyttää punnintaa salassapito- ja tiedonsaanti-intressien välillä sekä ilmoituksen laatimista niin, että salassa pidettävistä tiedoista esitetään yleisluonteinen selostus.

KHO 2003:64: Varmuusvaraston toiminnan jatkamista koskevaan ympäristölupaasiaan sisältyi poikkeusoloihin varautumisen ja maanpuolustuksen vuoksi salassa pidettäviä tietoja. Ympäristökeskus ei kuitenkaan voinut lupa-asiaa käsitellessään kokonaan sivuuttaa vireillä olevasta lupahakemuksesta tiedottamista koskevia säännöksiä eikä myöskään säännöksiä, jotka velvoittavat tiedottamaan lupapäätöksestä.

Jotta vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen muodostaa tehokkaan menettelyoikeuden, viranomaisen on varauduttava myös esittämään lisätietoja, joita vaikuttaminen edellyttää. Tällaisten tietojen tulisi yleensä olla saatavilla maksutta. Viranomaista ei kuitenkaan tämän säännöksen nojalla voida velvoittaa laatimaan esimerkiksi vaihtoehtoisia ratkaisuja koskevia selvityksiä tai suunnitelmia, ellei sellaisten laatiminen muuten kuulu viranomaisen selvitysvelvollisuuden piiriin.

Poikkeukset ilmoitusmenettelystä

Asian vireilläolosta ei tarvitse ilmoittaa, jos se vaarantaa ratkaisun tarkoituksen toteuttamisen, aiheuttaa muuten merkittävää haittaa tai jos ilmoittaminen on ilmeisen tarpeetonta (HL 41.3 §).

Esimerkiksi rakennuksen suojelupäätöksen toteuttaminen saattaa vaarantua, jos siitä ilmoitetaan etukäteen julkisesti (KHO 29.6.1983 T 2541). Ilmoittaminen saattaa olla tarpeetonta, jos asia jo on laajasti julkisen keskustelun kohteena ja osalliset ovat jo muuten voineet käyttää heille kuuluvan vaikuttamismahdollisuuden. Ilmoitusvelvollisuutta ei kuitenkaan poista pelkästään se, että asiaa käsitellään joukkoviestimissä tai että viranomaisen tiedossa on esimerkiksi alueen asukkaiden vastustava kanta. Yleensäkin näitä vireilläolosta ilmoittamisen poikkeuksia tulisi tulkita suppeasti.

9.3 Mielipiteiden kirjaaminen ja huomioon ottaminen

Hallintolaki ei määrittele, millä tavoin osalliset voivat käyttää heille varattuja vaikuttamismahdollisuuksia eikä myöskään vaikuttamisen merkitystä ratkaisun kannalta. Viranomainen voi siten vireilläolosta ilmoittaessaan ilmoittaa myös, että osallisten mielipiteet

tulee esittää kirjallisesti tai sähköisesti kohtuullisen määräajan kuluessa viranomaisen ilmoittamiin osoitteisiin. Viranomainen voi harkintansa mukaan ottaa vastaan myös suullisesti esitettyjä mielipiteitä. Osallisella ei ole velvollisuutta käyttää mahdollisuutta mielipiteensä esittämiseen.

Viranomainen voi järjestää myös erityisen tilaisuuden, jossa selvitetään asian käsittelyn lähtökohtia ja tavoitteita. Mielipiteiden esittämiseen voidaan varata mahdollisuus tällaisessa tilaisuudessa, joskaan tilaisuuden järjestäminen ei voine olla ainoa tapa toteuttaa osallisten vaikuttamismahdollisuudet. Viranomaisen on kirjattava osallisten eri vaiheissa suullisesti esittämät mielipiteet ja kannanotot (HL 42 §).

Lähteet ja lukemisto

Hallintolaki 6.6.2003/434. Finlex. (16.5.2017).

Kuntalaki 410/2015. Finlex. (31.1.2018).

Laki sähköisestä asioinnista viranomaistoiminnassa 13/2003. Finlex. (8.11.2017).

Laki viranomaisen toiminnan julkisuudesta 621/1999. Finlex. (31.1.2018).

Mäenpää, Olli. (2008). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. EDILEX. https://www.edilex.fi/kirjat/7456. (16.5.2017).

Suomen perustuslaki 731/1999. Finlex. (31.1.2018).

Edit
1.2.2018 1.45 (10 h)
31.1.2018 1.30 min
16.5.2017 6.45

Perheyrittäjyys - Family Business

Search This Blog

Asian selvittäminen ja selvittämiskeinot

Comments