Alkuperäinen kirjoitus julkaistu Energiaa-lehdessä kohdassa Osaaminen 31.3.2022

Kuntajohtaminen näyttäytyy haasteellisena

TEKSTI | Margit Mannila KUVAT | Timo-Pekka Heima

Artikkelin pysyvä osoite http://urn.fi/URN:NBN:fi-fe2022033126244

Haasteet johtamisessa ovat arkipäivää. Esimerkiksi Talouselämän 7/2022 kansilehden otsikkona oli ”Surkeat työpaikat”. Sisäsivulla oli Johanna Palménin (2022) kirjoittama artikkeli, jossa käsiteltiin palvelualojen kehnoja työoloja. Johtamiseen liittyy aina keskeisesti valta ja valta vallan käsite. Valta on kykyä saada aikaan asioita, se on kykyä vaikuttaa muiden ihmisten päätöksiin ja tekemisiin, joskus jopa näiden vastustuksesta huolimatta. Valta ei kuitenkaan ole jonkun toimijan ominaisuus vaan enemmänkin toimijoiden välinen suhde. Valta on erilaista eri tilanteista ja suhteessa eri ihmisiin. Vallan merkitys korostuu erilaisissa konteksteissa ja politiikka on usein taistelua vallasta, vallan käyttämistä ja toisten käyttämän vallan vastustamista. (Haveri & Anttiroiko 2013, 82–83.) Vallan ongelmallisuus nousee esiin, jos vallassa ollaan liian kauan tai valta on liian suurta. Tämän asian kiteytti aikoinaan brittiläinen lordi Acton lausumalla, että Valta turmelee ja ehdoton valta turmelee ehdottomasti (Puttonen 2012). Lordi Actonin toteamusta on siteerattu laajasti ja se lienee yksi tunnetuimmista valtaan liittyvistä lausahduksista. Toki menestyvällä johtajalla on aina ripaus narsismia, mutta sen ei pitäisi olla vallitseva piirre. Kypsä johtaja ei myöskään kulje käytävillä huutamassa naama punaisena. Sellainen käytös ei yksinkertaisesti kuulu työympäristöön. (Jämsä 2009, 37–38.) Sain vuosia sitten eräältä tuttavaltani sähköpostin, jossa hän kirjoitti: ”Hyvässä esimiestyössä ei ole niinkään kysymys oikeiden vastausten tuottamisesta vaan kyvystä esittää oikeita kysymyksiä.” Minulla ei ole käsitystä, oliko hän lainannut ajatuksen jostakin vai oliko se hänen omansa.

Johtamisen luonne kuntaorganisaatiossa

Johtamisessa on aina kyse ihmisten, ryhmien ja organisaatioiden toiminnan ohjaamisesta. Tavoitteena on yleensä kulloisten tehtävien hyvä haltuunotto ja asetettujen tavoitteiden saavuttaminen. Kuntien johtamista voidaan tarkastella toisaalta kuntaorganisaation tasolta, jolloin johtamisympäristö nähdään kuntalaisten valitsemista luottamushenkilöistä ja toisaalta työ- tai virkasuhteessa olevista työntekijöistä koostuvaksi organisaatioksi. Organisaatiolla ovat omat kiinteät rakenteet, prosessit ja organisaatiokulttuuri. Jako kunnan johtamisessa tehdään tavallisesti myös poliittisen ja ammatillisen johtamisen näkökulmasta, riippuen siitä, onko kyseessä kuntalaisten valitseminen luottamushenkilöiden johtamisesta vai ammatillisin perustein valittujen viranhaltijoiden toimista. Ensimmäisessä kohdassa keskeisiä toimijoita ovat kunnanvaltuusto, hallitus ja lautakunnat ja jälkimmäisessä johtaminen henkilöityy kunnanjohtajaan, johtaviin viranhaltijoihin ja muihin esimiehiin. (Haveri & Anttiroiko 2013, 82.)

Toisena päälinjana kuntajohtamisessa on paikallisyhteisön taso. Kuntaorganisaatiota tarkastellaan osana alueyhteisöä, johon sisältyy paikalliset toimijat mukaan lukien kuntalaiset, järjestöt, yritykset ja valtion paikallis- ja aluehallinto. (Haveri & Anttiroiko 2013, 82.)

Tarkasteltaessa kuntien johtamista, eivät lähtökohdat ole johtajuusteorioiden näkökulmasta tarkasteltuna auvoa ennakoivaa. Kunnat ovat jo lähtökohtaisesti varsin moniarvoisia organisaatioita ja kuntien toiminta sisältää erilaisten, keskenään huomattavan ristiriitaistenkin, intressien edistämistä ja yhteensovittamista. Lisäksi kuntien johtaminen tapahtuu julkisuuden keskellä ja lainsäädäntö antaa oman mausteensa kuntien johtamiseen. (Haveri & Anttiroiko 2013, 83.) Koska kuntien johtaminen on julkista toimintaa muutokset kuntien johtotehtävissä nousevat otsikoihin useammin toisin kuin esimerkiksi pienten tai keskisuurten yksityisyritysten johtajamuutokset. Vähäinen ei liene myöskään kuntajohtamisen poliittisen merkityksen luonne.

Käytännössä kunnanjohtajan vaihtuminen on nykyisin jo niin arkipäiväinen asia, että se ohittuu ilman sen suurempia otsikoita. Esimerkkeinä tästä muutama menneen vuoden (2021) lopun ja kuluvan vuoden alun (2022) otsikko. Hailuodon kunnanjohtaja lähti (Annala 2021, Ylönen 2021) ja Orimattilassa kävi ovi alkuvuodesta 2022, kun kunnanjohtaja irtisanoutui (Pirilä 2022). Joissakin kunnissa näyttää johtajaonni olla heikompaa kuin toisissa. Pienen keskisuomalaisen Petäjäveden kunnanjohtaja on vaihtunut tiuhaan (Murros 2020, Turun Seutusanomat 2020, Ylönen 2021a, Keskisuomalainen 2022,) Myös Salossa on ollut aktiivista liikehdintää (Kossila 2020; Vakkuri 2022). Tämä, joidenkin kuntien toistuva johtajaepäonni, saa katseen suuntautumaan pienien kuntien päättäjiin.

Kunnanvaltuustot valitaan vaaleissa. Pienten paikkakuntien ollessa kyseessä ei kuntapäättäjät juurikaan vaihdu, vaan samat henkilöt jatkavat usein vuosikymmeniä vallankahvassa. Se ei lupaa hyvää kuntajohtajalle, joka usein tulee tällaisen yhteisön ulkopuolelta ja on tietämätön vallitsevista henkilösuhteista ja kunnan päättäjien sisäisestä nokkimisjärjestyksessä. Ehkä esimerkiksi Petäjäveden kohdalla haasta liittyy juurikin tämänkaltaiseen asiaan. Haveri & Anttiroiko (2013, 83–84) huomauttavat, että politiikka kuntien johtamisessa saattaa johtaa lyhyen aikavälin tulosten korostumiseen pitkän aikavälin kehittämisnäkemyksen kustannuksella.

Kunnan johtajistolla on runsaasti yhteiskunnallista valtaa (Haveri & Anttiroiko 2013, 84). Vaaleissa valitut päättäjät käytännössä johtavat kunnan toimintaa ja kunnanjohtajan ollessa kunnanvaltuuston- ja kunnanhallituksen työrukkanen, aivan kuten toimitusjohtaja on osakeyhtiössä sen hallituksen työrukkanen. Lähtökohtaisesti voinee ajatella, että politiikkaan mukaan lähtevät ovat persoonaltaan suhteellisen vahvoja ja monilla on suuria henkilökohtaisia intohimoja. Kunnan toimintaa säädellään kuntalaissa 410/2015, jonka 7 luvussa 37 §–48 § ovat säädökset kunnan johtamisesta ja kunnanhallituksesta. Ihannetilassa työnjako poliittisen johtamisen ja ammatillisen johtamisen välillä toimii (Haveri & Anttiroiko 2013, 84).

Kuntajohtamisen osa-alueet

Mainitussa kuntalain 410/2015 7 luvussa säädetään siis kunnan johtamisesta ja kunnanhallituksesta. Kunnan toimintaa johdetaan valtuuston hyväksymän kuntastrategian mukaisesti ja kunnanhallitus johtaa kunnan toimintaa, hallintoja ja taloutta. Vastaavasti kunnanhohtaja johtaa kunnanhallituksen alaisena kunnan hallintoa, taloudenhoitoa ja muuta toimintaa. (Kuntalaki 410/2015 38 §.)

Kuntaliiton julkaisemassa artikkelissa Kuntajohtamisen näkökulmia Jarkko Majava (2019) on listannut niitä osa-alueita, joista kuntajohtamien koostuu. Näkökulmat ovat toisiaan täydentäviä, joista kuntajohtamisen kokonaisuus muodostuu. Listalla on kaksitoista keskeistä osa-aluetta:

• kuntayhteisön näkökulma
• muutoksen näkökulma
• hyvinvoinnin näkökulma
• elinvoiman näkökulma
• konserninäkökulma
• talousnäkökulma
• prosessi- ja laatunäkökulma
• ohjelma- ja projektinäkökulma
• eettinen näkökulma
• verkostonäkökulma
• innovaationäkökulma
• henkilöstönäkökulma.

Kuntayhteisön näkökulma on ensimmäisenä. Sitä voidaankin syystä pitää tärkeimpänä. sillä se korostaa nimenomaan johtajuutta kuntalaisten ja kuntayhteisön suuntaan ja kuntayhteisön vaikutusvaltaa kunnan toimintaan ja sen päätöksentekoon. Kun kuntalaiset valitsevat vaaleilla valtuuston, on sillä keskeinen rooli niin paikallisyhteisön vuorovaikutuksen näkökulmasta kuin kehityksen kannalta. Merkityksellistä on, että tunnistetaan strategisesti merkitykselliset asiat, kyetään analysoimaan niitä sekä tekemään päätöksiä. Lisäksi kuntalaisten aktivoiminen päätöksentekoon osallistumiseen on merkityksellistä. Lisäksi on havaittavissa, että luottamushenkilöiden rooli kuntayhteisön johtamisessa on kasvanut, etenkin suuremmissa kaupungeissa, joissa osa- tai kokoaikaiset hallitukset ovat yleistyneet ja pormestarijärjestelmä nostaa luottamushenkilöt yhä keskeisempään rooliin johtajuuden näkökulmasta. (Majava 2019.)

Myös Haverin (2020, 3) tekemässä tutkimuksessa nousevat esiin kunnanhallituksen rooli vaikutusvaltaisena vallankäyttäjänä. Kunnanjohtajan tai pormestarin ja kunnanhallituksen puheenjohtajan rooli näyttäytyvät vahvana. Myös johtavien viranhaltijoiden sekä valtuuston puheenjohtajan vaikutusvalta nähdään suureksi. Toisaalta kuntien rakenteellinen uudistaminen vaikuttaa voimakkaasti kuntien johtamiseen. Muutoksen johtaminen näyttäytyykin yhtenä keskeisenä osa-alueena kuntajohtajuudessa. (Haveri & Anttiroiko 2013, 86.)

Kuntajohtajuuden tulevaisuuden tarpeita ja trendejä on tutkittu. Kun tutkimuksessa vastaajia pyydettiin arvioimaan eri asioiden merkitystä kunnan johtamisjärjestelmän toimivuuden näkökulmasta vuonna 2030, nousivat tärkeimmiksi asioiksi muun muassa ylimpien viranhaltioiden ja luottamushenkilöpäättäjien toimiva yhteistyö. Lisäksi valtuuston yhteistyökyky, luottamushenkilöiden ja viranhaltioiden roolien selkeys päätöksenteossa näyttäytyvät tärkeinä. Myös kunnanjohtajan mahdollisuudet suunnata kunnan kehitystä mainitaan merkittävänä tekijänä. (Haveri 2020, 7.) Kunnanjohtajan tosiasialliset vaikutukset suunnata kunnan kehitystä näyttävät käytännössä kuitenkin törmäävän ennen pitkään voimakastahtoisten poliitikkojen keskinäisiin välienselvittelyyn. Paikalliset omaleimaiset kulttuurit ja kuntajohtamisen näkökulmasta keskeisimmät rajapinnat ja vuorovaikutustahot ovat keskeisiä tekijöitä kuntajohtamisen ja johtamisjärjestelmien taustavaikuttajina. Toimivien ratkaisujen keksiminen tällaisiin tekijöihin on haastavaa. Kuntajohtamisen ja käytännössä yleensäkin julkisen johtamisen keskinäinen jännite palautuu aina kysymykseen hallinnon ja politiikan välisestä suhteesta. Samoin esille nousevat toimijoiden työnjako ja roolit. Poliittiset päätöksentekokulttuurit eivät ole identtisiä. (Jäntti, Haveri & Airaksinen 2021, 138.) Ei ole myöskään selvää, mitä esimerkiksi toimintaympäristön muutos, luottamushenkilötyön vaativuuden kasvaminen ja paikallisen poliittisen johtamisen ammattimaistuminen vaikuttavat kunnan johtamiseen. Tyytymättömyys johtamiseen ja vallanjakoon ja johtamisaukko, joka syntyy esimerkiksi kunnanjohtajan eläköitymisestä tai siirtymisestä toisiin tehtäviin, aiheuttavat omat haasteensa kunnan johtamiseen. (Jäntti ym. 2021, 139.)

Johtamisen perushaasteet lienevät pääosin samankaltaisia myös yksityisellä sektorilla. Usein johtajaksi siirrytään asiantuntijatehtävistä ja haasteena saattaa olla, että esimies keskittyy suoritustehtäviin ja unohtaa työyhteisön toimivuuteen, kehittymiseen ja iskukykyisyydestä huolehtimisen. Johtajana joutuu usein ratkomaan erilaisia henkilöstöön ja työpaikkaan liittyviä konflikteja. Johtajaksi mielivän kannattaakin miettiä, riittääkö kiinnostus ratkoa tällaisia haasteita. (Mannila 2022). Johtamisen voi nähdä matkana ja oppimiskokemuksena. Kun on valmis kuuntelemaan ympärillään olevia ja muuttamaan omaa näkökulmaansa, tarpeen niin vaatiessa, tulee johtamistyöstäkin helpompaa.  

Lähteet

• Annala, P. 2021. Hailuodon kunnanhallituksen puheenjohtaja eroaa kunnan mielenterveystyöstä aiheutuneen kohun vuoksi – kunnanjohtaja jätti tehtävänsä lokakuussa. Yle.fi. Viitattu 24.2.2022. https://yle.fi/uutiset/3-12201592

• Haveri, A. & Anttiroiko, A-V. 2013. Kuntajohtaminen paikallisten kilpailu- ja yhteistyösuhteiden hallintana. Teoksessa Karppi, I. (toim.) Governance: hallintaa uusin muotoiluin. 2013. 79–96. Viitattu 25.3.2022. https://docplayer.fi/40803793-Tampereen-yliopiston-vuoden-2013-hallintotieteiden-valintakokeen-ennakkoaineisto-governance-hallintaa-uusin-muotoiluin-toimittanut-ilari-karppi.html

• Haveri, A. 2020. Tulevaisuuden kuntajohtaminen. Kunnallisalan kehittämissäätiön julkaisu 33. Viitattu 24.3.2022. https://kaks.fi/wp-content/uploads/2020/06/tulevaisuuden-kuntajohtaminen_web.pdf

• Jämsä, H. 2009. Nouseeko valta päähän? 34–35. Teoksessa Johtajuus! Suomen Ekonomiliitto. Helsinki.

• Jäntti, A., Haveri, A. & Airaksinen, J. 2021. Pormestarimalli kuntajohtamisen muotona. Pormestarimalliin liittyvät, tavoitteet, odotukset ja uskomukset. Politiikka 63(2), 135–157. Viitattu 25.3.2022. https://doi.org/10.37452/politiikka.101245

• Keskisuomalainen. 2022. Petäjäveden tuore kunnanjohtaja kolmen kärjessä Ikaalisten kaupunginjohtajaksi. Viitattu 24.2.2022. https://www.ksml.fi/paikalliset/4455455

• Kossila, E. 2020. Salon kaupunginjohtaja vaihtuu – Lauri Inna uskoo, että tehtävään löytyy hakijoita. Yle.fi. Yle.fi. Viitattu 24.2.2022. https://yle.fi/uutiset/3-11307660

• Majava, J. 2019. Kuntajohtamisen näkökulmia. Kuntaliitto. Kuntaliitto.fi. Viitattu 24.3.2022. https://www.kuntaliitto.fi/osallistuminen-ja-vuorovaikutus/johtaminen-ja-kehittaminen/kuntajohtaminen/kunnan-johtamisjarjestelma/kuntajohtamisen-nakokulmia

• Mannila, M. 2022. Matkalla esimieheksi. Perheyrittäjyys – Family Business. Viitattu 25.3.2022. http://tutkimu.blogspot.com/2022/03/matkalla-esimieheksi.html

• Kuntalaki 410/2015. Finlex. Viitattu 9.3.2022. https://www.finlex.fi/fi/laki/ajantasa/2015/20150410

• Murros. 2020. Perhe kärsii ja harrastukset jäävät – Eero Vainio tehnyt jopa 15 tuntisia työpäiviä, jotta Petäjävesi selviäisi kriiseistään. Työhyvinvointi. Julkaistu 16.1.12020. Viitattu 24.2.2022. http://murros.jyu.fi/lue/perhe-karsii-harrastukset-jaavat--eero-vainio-on-tehnyt-jopa-15tuntisia-tyopaivia-jotta-petajavesi-selviaisi-kriiseistaan-6.51.1741.9888564aba

• Palmen, J. 2022. Palvelualojen #meetoo. Talouselämä 2022(7), 22¬29.

• Pirilä, M. 2022. Orimattilan kaupunginjohtaja eroaa tehtävästään. Yle.fi. Viitattu 24.2.2022. https://yle.fi/uutiset/3-12328167

• Puttonen, M. 2012. Valta vaientaa jokaisen moraalin. Sinäkin voit korruptoitua, jos saat tilaisuuden. Tiede 1/2012. Viitattu 24.3.2022. https://www.tiede.fi/artikkeli/jutut/artikkelit/valta_vaientaa_jokaisen_moraalin

• Turun Seutusanomat. 2020. Eero Vainio valittiin Raision kaupunginjohtajaksi. Viitattu 24.2.2022. https://turunseutusanomat.fi/2020/09/eero-vainio-valittiin-raision-kaupunginjohtajaksi/

• Vakkuri, M. 2022. Pitkään sairauslomalla ollut Salon kaupunginjohtaja Tero Nissinen irtisanoutuu. Perniönseudun Lehti. https://pernionseudunlehti.fi/salon-kaupunginjohtaja-tero-nissinen-irtisanoutuu-tehtavastaan

• Ylönen, J. 2021. Aki Heiskanen irtisanoutui Hailuodosta – kunta sai mielenterveyspalkinnon ja kunnanjohtaja moitteet. Kuntalehti. Viitattu 24.2.2022. https://kuntalehti.fi/tyopaikat/tyopaikkauutiset/aki-heiskanen-irtisanoutui-hailuodosta-kunta-sai-mielenterveyspalkinnon-ja-kunnanjohtaja-moitteet/

• Ylönen, J. 2021a. Petäjävesi valitsi Mikko Latvalan yksimielisesti. Kuntalehti. Viitattu 24.2.2022. https://kuntalehti.fi/tyopaikat/tyopaikkauutiset/petajavesi-valitsi-mikko-latvalan-yksimielisesti/