Hyvän hallinnon perusteet ja periaatteet

 Kuvat Margit Mannila

3

Hyvän hallinnon perusteet ja periaatteet

1 Tavoitteena hyvä hallinto ja oikeusturva hallintoasioissa

2 Hyvän hallinnon keskeiset oikeusperiaatteet

3 Hallinnon palveluperiaate

4 Julkisuusperiaate ja hallinnon avoimmuus

5 Hyvän hallinnon toteutumisen valvonta

6 Vastuu hyvän hallinnon toteuttamisesta

1 Tavoitteena hyvä hallinto ja oikeusturva hallintoasioissa
1.1 Miksi hyvää hallintoa tavoitellaan?
Hyvään hallintoon pyritään eri syistä, toteaa (Mäenpää 2008, 55):

• hallinto toimii liian byrokraattisesti ja kalliisti 
• ihmisten luottamus hallintoon on heikentynyt sen virkavaltaisuuden, etäisyyden tai huonon laadun vuoksi. 
• hyvä hallinto voi olla myös laadullinen tavoite sinänsä. 

Näkökulma hyvään hallintoon vaihtelee sen mukaan kuka asiaa tarkastelee esimerkiksi:

• ekonomistin
• management-konsultin 
• juristin silmin katsottuna,  hyvään hallintoon kuuluu hyvin erilaisia elementtejä. 

Julkishallinnon toiminta vaikuttaa jokaisen elämään ja yritysten toimintaan monin eri tavoin, siksi on tärkeää varmistaa, että viranomaiset toimivat asianmukaisesti ja laillisesti samoin kuin se, että yksilön oikeudet toteutuvat täysimääräisesti. (Mäenpää 2008, 55-56.)

Yhtenä hyvään hallintoon pyrkimisen pontimena on hallinnon legitimiteettivaje. (Legitimiteetti, tieteen termipankki 9.6.2017.) Legimiteetti on, Tieteen termipankin mukaan, politiikan tutkimuksen ja oikeusfilosofian käsite, jota tutkitaan tavallisesti suhteessa poliittisen järjestelmän tai muun yhteiskunnallisen instituution toimintaan. Yksinkertaisimmillaan legitimiteetti tarkoittaa järjestelmän hyväksymisenarvoisuutta kansalaisten silmissä. (Tieteen termipankki 15.08.2017: Oikeustiede:legitimiteetti. Tarkka osoite: http://www.tieteentermipankki.fi/wiki/Oikeustiede:legitimiteetti.)

Kuinka luottamusta hallintoa kohtaan voidaan sitten vahvistaa?

 Keinovalikoimaksi mainitaan mm. lisäämällä: 

• avoimuutta
• tehokkuutta
• joustavuutta
• lähestyttävyyttä 
• tehostamalla mahdollisuuksia vaikuttaa viranomaisten toimintaan
• viranomaisten ennakoitava ja objektiivinen toiminta, joka on jo perinteisesti havaittu myös toimivien markkinoiden edellytykseksi. (Mäenpää 2008, 55-56.)

Lähtökohdasta riippuen hyvä hallinto saattaa tarkoittaa:

• toiminnan tehon lisäämistä
• toimintakulujen karsimista
• hallinnon koon minimointiin tähtääviä tavoitteita (Mäenpää 2008, 56).

1.2 Hyvän hallinnon merkityksiä

Perusoikeussääntelyn kohteena sekä EU:ssa että Suomessa oleva ”hyvä hallinto” on merkityssisällöltään väljä käsite.  Se mikä on hyvää hallintoa tehokkuuden ja taloudellisuuden kannalta ei välttämättä ole sitä yksilön oikeuksien ja toiminnan laadun kannalta. (Mäenpää 2008, 56.)

Toisin sanoen tässä tullaan jälleen perusongelmaan: kenen mukaan, millä mittarilla ja kuka mittaa/kenen mittaamana.

Lähestymisnäkökulmina hyvään hallintoon ovat:  management, governance ja administration. Toisin sanoen suomenkielinen termi "hyvä hallinto" kattaa niinkin erisisältöiset ja -taustaiset englanninkieliset käsitteet kuin good management, good governance ja good administration.

Management-näkökulma liittyy yleensä hallinnon sisäisen toiminnan tehokkuuteen ja viraston/viranomaisen omaan hallintoon, joten siinä ovat keskeisellä sijalla etenkin henkilöstö- ja taloushallintoon liittyvät hyvän hallinnon kriteerit.

Governance on merkitykseltään väljempi käsite. Siihen sisältyvät sekä julkishallinnon sisäiset laatukriteerit että hallinnon ja yksityisen välisen suhteen vaatimukset.

Good administration kohdistuu puolestaan ensisijaisesti asiakkaan ja hallinnon välisiin suhteisiin.

Esimerkiksi management-näkökulmasta arvioiden hyvin johdettu ja kustannustehokas hallinto pystyy luomaan perusteita myös hyvälle hallintotavalle (governance). Tämä puolestaan mahdollistaa myös hyvän hallinnon (good administration) kriteerien toteuttamisen. Manageriaalisesti kaikkein tehokkain ja kustannuksiltaan halvin hallinto todennäköisesti murentaa hyvän hallintotavan edellytyksiä ja voi jopa estää hyvän hallinnon kriteerien toteuttamisen.

Määriteltäessä hyvää hallintoa (Tieteen termipankki 16.8.2017)  sen perusulottuvuuksina voidaan pitää edellä luonnehdittu kolmea näkökulmaa.

Hyvä hallinto managerin näkökulmasta

Management-näkökulmasta hyvän hallinnon ideaalina on tehokas ja toimiva hallintotoiminta ja -menettely. Management on ensisijaisesti hallinnon hallintoa ja vastuu siitä on hallinnon managereilla. Hallinto toimii kustannustehokkaasti ja sujuvasti; hyviä toimintamalleja haetaan myös liikeyritysten (talous)hallinnosta ja corporate management -opeista. Hyvä management korostaa hallinnon tehokasta ja tuloksellista toimintaa.

Hyvä hallinto ja governance

Yleisessä governance-näkökulmassa puolestaan korostuvat muun muassa hallinnon luotettavuus,

puolueettomuus ja korruptoitumattomuus. Etenkin OECD:ssä on pyritty määrittelemään – OECD:n laajan jäsenkentän eroavuudet huomioon ottaen –  hyvän hallinnon minimivaatimuksia: eettisiä perusarvoja, julkisen sääntelyn uudistamista (regulatory reform), virkamiesten toiminnan objektiivisuutta ja tehokkuutta sekä henkilöstöhallinnon laatua.

Good governance voi sisältää:

• viranomaiskoneiston sisäisiä laatuvaatimuksia
• virkamiesten toiminnan kriteereitä 
• yksilön ja hallinnon väliseen suhteeseen vaikuttavia hyvän hallinnon elementtejä.

Euroopan unionin toiminnan ja EU-hallinnon uudistamisen yhteydessä good governance-vaatimus on selvästi aikaisempaa enemmän kytketty nimenomaan Euroopan kansalaisten ja unionin välisiin suhteisiin. Ilmauksena good governance -ajattelusta tässä mielessä on eurooppalaista hallintotapaa (European Governance) koskeva EU:n valkoinen kirja. Siinä ”hyvän hallintotavan” keskeisiksi viideksi periaatteeksi on määritelty 

1. avoimuus
2.  osallistuminen
3.  vastuun selkeys
4.  tehokkuus 
5. johdonmukaisuus.

Jokainen niistä liittyy varsin selvästi EU:n toiminnan epäkohtiin kohdistuvaan kritiikkiin. Valkoisen kirjan mukaan ne ovat kaikki välttämättömiä pyrittäessä kehittämään demokraattisempaa hallintotapaa. (Mäenpää 2008, 57.)

Management- ja governance-näkökulmat ovat korostetusti hallinnon uudistajan ja kehittäjän näkökulmia. Tavoitteena on tehostaa hallintoa, vähentää sen kustannuksia sekä lisätä hallinnon toimivuutta ja hyväksyttävyyttä.

Hyvä hallinto – good administration

Näitä näkökulmia täydentää kolmas hyvän hallinnon ulottuvuus, joka on sävyltään ja muotoilultaan korostetusti oikeudellinen. Hyvä hallinto (good administration) voi merkitä myös hallinnon ulkopuolisen – kansalaisen, asiakkaan, yrityksen tai muun yksityisen tahon – oikeutta saada hyvää hallintoa ja laadukkaita palveluja. Hallintoelinten virkamiesten tulee:

• noudattaa hyvää hallintotapaa ja hyviä hallinnollisia käytäntöjä: se vahvistaa hyvää hallintoa management- ja governance-merkityksessä (16.8.2017),
• yksityisellä on oikeus hyvään hallintoon
• hallinnolla vastaavasti juridinen velvollisuus toteuttaa hyvää hallintoa. Ks. myös Eduskunnan oikeusasiamiehen tiivistelmä hyvästä hallinosta. (16.8.2017)

Ks. erilaisista kriteereistä yleisesti http://www.oecd.org. Eurooppalainen hallintotapa: Valkoinen kirja. KOM(2001) 428 lopullinen (White Paper on European Governance 25.7.2001/). Ks. eurooppalaisesta hallinnosta myös de Schutter & al. 2001.( 9.6.2017)

Samoin kuin management- ja governance-näkökulmat myös oikeudellisesti määritelty hyvä hallinto korostaa omalta osaltaan hallinnon laatua, uskottavuutta, asianmukaista menettelyä ja hyviä hallinnon arvoja. Tämän lisäksi se perustaa yksityiselle oikeuden edellyttää ja yksittäistapauksessa vaatia, että näitä laatukriteereitä noudatetaan hallinnollisessa päätöksenteossa ja julkisia palveluja toteutettaessa.

Hyvä hallinto on määritelty perustuslain tasolla

Suomessa hyvän hallinnon keskeiset laatu- ja vähimmäiskriteerit on normatiivisesti määritelty perustuslain (15.8.2017) tasolla. 

•  hyvän hallinnon yksilöllisyyttä ja velvoittavuutta.
•  Jokaisella on ainakin omassa asiassaan mahdollisuus oikeudellisesti tehokkaalla tavalla vedota hyvään hallintoon ja myös edellyttää sen keskeisten piirteiden toteuttamista käytännön hallintotoiminnassa. (Mäenpää 2008, 58.)

1.3 Hallintolain tavoitteet

Hallintolain  1 §:n mukaan lain tarkoituksena on toteuttaa ja edistää hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa. Sekä hyvän hallinnon että oikeusturvan edistämisen tavoitteet perustuvat muodollisesti perusoikeussääntelyyn, lähinnä perustuslain 21 §:ään. Lisäksi lain tarkoituksena on edistää hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta (HL 1 §).

Oikeusturvan toteuttaminen

Perinteisesti on tärkeimpänä pidetty menettelysääntelyn tehtävää oikeusturvan toteuttajana. Koska viranomaisella on hallintotoiminnassa yleensä jo julkiseen valtaan nojautuva vahva asema, hallintoviranomaisen kanssa asioivan oikeusturvan takaamiseksi on tärkeää, että nimenomaan hänen menettelyllinen asemansa määritellään selkeästi ja ennakoitavasti. Menettelysäännösten ja muotosidonnaisuuden keskeinen tehtävä on tältä kannalta juuri yksilön oikeusturvan edellytysten takaaminen sekä viranomaistoiminnan lainmukaisuuden ja ennakoitavuuden varmistaminen. Ennalta määriteltyjen pelisääntöjen noudattaminen hallintoasian käsittelyssä vahvistaa myös toiminnan objektiivisuutta ja puolueettomuutta.

Menettelyn asianmukaisuus

Modernissa hallinnossa ei riitä, että hallinto toimii muodollisesti oikein ja että tämä voidaan varmistaa jälkikäteen oikeusturvakeinoin. Asianmukaisen menettelyn ja hyvän hallinnon takaaminen ovat oikeusturvan toteuttamista uudempia, menettelysääntelyn laadullisia ja aktiivisia tavoitteita.

Painopiste on siirtynyt laadullisesti hyvän palvelun sekä asianmukaisen käsittelyn takaamiseen jo etukäteen. Keskeinen tavoite on turvata hallinnon asiakkaan itsenäiset, joustavat ja tehokkaat mahdollisuudet selviytyä asiansa hoitamisessa: asiakkaiden erilaiset tarpeet ja käsiteltävien asioiden erot otetaan huomioon. (Mäenpää 2008, 58-59.)

Hyvään hallintoon liittyvät myös erilaiset palveluperiaatteen ilmentymät, kuten viranomaisen:

• neuvontavelvollisuus
• asian siirtäminen oikealle viranomaiselle
• ripeän käsittelyn vaatimus. 

Hyvän hallinnon ja oikeusturvan takaaminen eivät kuitenkaan ole toisilleen vastakkaisia tavoitteita: menettelyllinen oikeusturva tukee osaltaan myös hyvän hallinnon toteutumista ja laadullisesti hyvä hallinto vähentää tarvetta turvautua oikeusturvakeinoihin.

Asian selvittäminen ja sisällöllisesti oikean ratkaisun tekeminen ovat menettelyn asianmukaisuuden kannalta vähintään yhtä tärkeitä tavoitteita kuin menettelysäännösten noudattaminen tai hyvä palvelu. Menettelyn sääntelyn yhtenä tehtävänä on turvata 

• asioiden riittävä selvittäminen ja 
• asiallisesti oikeasisältöinen päätöksenteko

jotta yksityinen voi toteuttaa oikeutensa ja häneen kohdistettavat velvoitteet ovat lainmukaisia. Esimerkiksi asianosaisen kuuleminen liittyy sekä asian selvittämiseen että oikeusturvan takaamiseen menettelyssä. (Mäenpää 2008, 59.)

Vuorovaikutus hallintomenettelyssä

Hallintoasian käsittely on vanhastaan ymmärretty viranomaiskeskeiseksi ja -johtoiseksi menettelyksi, jossa toteutetaan ensisijaisesti julkista intressiä. Tämä hallintomenettelyn piirre on edelleen keskeinen, on vuorovaikutuksen vaatimus  vähitellen lieventämässä hallintomenettelyn yksipuolisuutta. Vuorovaikutuksen toteuttaminen asiakkaan ja hallintoviranomaisen välillä kuuluu hallintomenettelyn uudentyyppisiin ja vahvistuviin funktioihin. Hallintomenettelyn painopisteen muutos viranomaiskeskeisyydestä vuorovaikutuksen ja dialogin suuntaan johtuu muun muassa julkisten palvelujen merkityksen lisääntymisestä, yksilön osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia korostavista perustuslain uusista velvoitteista (PL 2.2 ja 20.2 §) sekä yksilön perusoikeuksien yleisestä vahvistumisesta suhteessa julkisen vallan käyttöön.

Vuorovaikutteisuus korostaa muun muassa yksilön osallistumis- ja vaikutusmahdollisuuksia asian valmistelussa ja myötävaikutusta palvelujen toteuttamisessa. Hallintolaissa vuorovaikutteisuutta ilmentävät muun muassa kuulemista, vaikuttamismahdollisuuksien varaamista ja osaltaan myös selvittämisvastuun jakautumista koskevat säännökset. 

Vuorovaikutteisuutta korostavat lisäksi muun muassa sosiaali- ja terveyshuollon asiakaslait,

maankäyttö- ja rakennuslaki sekä ympäristönsuojelulaki. Lainsäädännössä tämä menettelyn funktio on nimenomaisesti ilmaistu maankäyttö- ja rakennuslain (14.8.2017) 6 ja 62 §:ssä, joiden mukaan kaavaa valmisteltaessa on oltava vuorovaikutuksessa niiden henkilöiden ja yhteisöjen kanssa, joiden oloihin tai etuihin kaava saattaa huomattavasti vaikuttaa. Ks. vuorovaikutteisuudesta ympäristöoikeudessa Määttä 2002 ja erityisesti kaavoituksessa Kuusiniemi 2001, 472 s. 60 Hyvän hallinnon perusteet ja periaatteet. (Mäenpää 2008, 59.)

2 Hyvän hallinnon keskeiset oikeusperiaatteet
2.1 Hallinnon lainalaisuus ja lakisidonnaisuus
Lainalaisuusperiaate oikeusvaltiossa

Lainalaisuusperiaatteen mukaan hallinnon eri toimielinten käyttämän julkisen vallan on perustuttava eduskunnan hyväksymään lakiin. Lainalaisuusperiaate ankkuroituu erityisesti oikeusvaltion ideaan. Oikeusvaltiossa hallintoviranomaiset toimivat lain mukaan. Riittävänä ei kuitenkaan voida pitää pelkästään eritasoisten voimassaolevien normien noudattamista hallinnossa, vaikka se onkin tärkeää muun muassa muodollisen oikeusvarmuuden ja yhdenvertaisuuden takaamiseksi. Lisäksi viranomaisten vallankäytöllä on oltava myös kansanvaltainen perusta. (Mäenpää 2008, 60.)

Julkisen hallinnon edellytetään siksi oikeusvaltiossa noudattavan muodollista lakisidonnaisuutta laajempaa ja sisällöllisempää vaatimusta, hallinnon lainalaisuusperiaatetta. Hallintoelimet eivät tämän periaatteen mukaan voi tehdä julkisen vallan käyttöä sisältäviä päätöksiä tai muuten käyttää toiminnassaan julkista valtaa, ellei niille ole laissa määritelty siihen oikeuttavaa toimivaltaa. Tällaisen toimivallan määrittely on lisäksi oltava riittävän täsmällistä ja ennakoitavaa, jotta se perustaa oikeudellisesti sitovia velvoitteita vallankäytön kohteille. Lainalaisuusperiaate on nimenomaisesti määritelty perustuslain 2 §:n 3 momentin ensimmäisessä virkkeessä, jonka mukaan julkisen vallan käytön on perustuttava lakiin (oikeusvaltioperiaate). Lisäksi perustuslain 80 §:n 1 momentin mukaan yksilön oikeuksien ja velvollisuuksien perusteista on säädettävä lailla. Lainalaisuusperiaatteen valtiosääntöisenä taustana on erityisesti perustuslain 2 §:n 1 momentissa kirjattu kansanvaltaisuusperiaate.

Valtiovalta kuuluu säännöksen mukaan kansalle, jota edustaa eduskunta. 

=> Eduskunta on siten keskeinen valtiovallan käytöstä päättävä elin.

=> Siksi viranomaisten käyttämän julkisen vallan on pysyttävä eduskunnan lailla määrittelemissä rajoissa ja julkista valtaa voidaan käyttää vain eduskunnan säätämän lain perusteella. 

Lainalaisuusperiaatteen vuoksi viranomaisen käyttämä julkinen valta ei voi perustua delegoituun lainsäädäntöön, kuten asetuksiin, eivätkä toimivallan perustaksi riitä myöskään pelkästään hallinnolliset normit, esimerkiksi ministeriön määräykset, ohjeet tai hallinnolliset suunnitelmat. Lainalaisuusperiaatteen tarkoittama laki onkin ymmärrettävä muodollisemmin kuin hallinnon lakisidonnaisuuden vaatimuksen soveltamisessa. Viranomaisen velvollisuutena on toimivaltansa rajoissa soveltaa lakia eikä hallinnon sisäistä ohjausta.

Toinen asia on, että julkisen vallan käyttöä koskevaa päätöksentekoa voidaan ohjata hallinnollisin määräyksin ja ohjein, jos tällainen ohjaus perustuu riittävän täsmälliseen toimivaltasäännökseen. Toimivallan käytön yksityiskohdista voidaan siis antaa tarkempia säännöksiä alemmanasteisilla normeilla.

Julkisen vallan käytön perustaksi käy myös välittömästi sovellettava EU-oikeus ja kansainväliset sopimukset, jos ne on saatettu voimaan lailla. Viranomaisen julkisen vallan käyttö voi perustua myös lailla voimaan saatettuihin EY- ja EU-sopimukseen. Lakiin toimivaltaperusteena rinnastuu EU-asetus, joka EY 249 artiklan mukaan ”pätee yleisesti”, on ”kaikilta osiltaan velvoittava, ja sitä sovelletaan sellaisenaan kaikissa jäsenvaltioissa”.  EU-oikeuteen kuuluva direktiivi on normaalisti saatettava lailla osaksi oikeusjärjestystä, jotta se kävisi julkisen vallan käytön perustaksi.

(Mäenpää 2008, 60- 61.)

Lainalaisuusperiaatteen soveltamisala

Kaikki yksipuolinen viranomaisen toiminta, jolla on vaikutusta yksityisen oikeussubjektin asemaan, kuuluu lähtökohtaisesti lainalaisuusperiaatteen  piiriin riippumatta sen ulkoisesta muodosta.

Mitä julkisen vallan käyttäminen on?

Julkisen vallan käytöllä tarkoitetaan tilanteita, joissa viranomainen tekee yksityisten oikeuksiin tai velvollisuuksiin välittömästi vaikuttavia hallintopäätöksiä esimerkiksi päättää: rakennuskiellosta, sosiaaliedusta, hoitoon pääsystä, verovelvollisuudesta, luvan myöntämisestä tai sen peruuttamisesta

tai tekee muita julkisen vallan käyttöä sisältäviä toimia esimerkiksi käyttämällä voimatoimia yleisen järjestyksen turvaamiseksi. (Mäenpää 2008, 61.)

 

Myös sitovien määräysten antaminen on julkisen vallan käyttämistä. Oikeusvaltiollisesti ymmärrettynä lainalaisuusperiaatteen tarkoituksena on ollut ensisijaisesti suojata yksityisiä oikeussubjekteja yksipuoliselta hallinnollisen vallan käytöltä, jolla puututaan rajoittavasti tai velvoittavasti yksilön oikeusasemaan. (Mäenpää 2008, 61.)

Lainalaisuusperiaatteen soveltamisalaa ei nykyään kuitenkaan ole perusteltua rajata pelkästään välittömiä velvollisuuksia tai rajoituksia määrittelevään viranomaistoimintaan, sillä jo julkisen palvelun toteuttaminen saattaa sinänsä sisältää myös julkisen vallan käyttöä, joka vaikuttaa välittömästi yksityisen oikeusasemaan. Tällaisia toimia voivat olla vaikkapa päätös siitä, kuka pääsee hoitoon, tai tahdosta riippumattoman hoidon antaminen. Periaatteen soveltamisen kannalta on olennaista, että huomattava osa julkishallinnon toiminnasta on erilaisten hyvinvointivaltiollisten etujen jakamista ja palvelujen järjestämistä. Tällaiset sosiaaliset ja sivistykselliset oikeudet on pääpiirteissään määritelty myös perusoikeuksina. On perusteltua lähteä siitä, että myös tällaisia etuja, oikeuksia ja palveluja määrittävät hallintopäätökset ja toimet tulee lukea hallinnon lainalisuusperiaatteen piiriin riippumatta siitä, miten toimi luokitellaan. Vastaavasti niitä koskevien yksilön oikeuksien (ja velvollisuuksien) perusteet on määriteltävä lailla (PL 80.1 §).

Mitä etuja on, millä edellytyksillä ne voidaan evätä
Hallinnon asiakkaan kannalta onkin nykyään vähintään yhtä tärkeä tietää, mitä palveluja tai etuja hänellä on oikeus saada tai millä edellytyksillä ne voidaan häneltä evätä, kuin miten hänen oikeusasemaansa voidaan välittömästi puuttua. Lainalaisuusperiaatteen voidaan tässäkin mielessä katsoa suojaavan yksityisen positiivisia oikeuksia ja hyvinvointietuja. (Mäenpää 2008, 61.)

Hallinnon lakisidonnaisuus

Perustuslain 2 §:n 3 momentti sisältää myös hallinnon lakisidonnaisuuden vaatimuksen. Sen mukaan kaikessa julkisessa toiminnassa on noudatettava tarkoin lakia. Vaatimuksen voitaisiin hyvin ajatella olevan voimassa ilman nimenomaista säännöstäkin, mutta tämä ei tietysti vähennä lakisidonnaisuutta korostavan perustuslain säännöksen käytännön merkitystä. Etenkin lakisidonnaisuuden soveltamisen merkitystä on arvioitu päätöksessä KHO 2003:44: Metsänhoitoyhdistyksistä annetun lain 10 §:ssä tarkoitettuja selviä metsänhoidollisia puutteita ei voitu arvioida metsäkeskuksen viittaamien, yksityismetsälain ja metsälain sekä niiden perusteella annetuista asetuksista johdettujen periaatteiden pohjalta, vaan mittapuuna oli pidettävä asianomaisena aikana valtion metsissä noudatettavina olleita sääntöjä. (Mäenpää 2008, 61-62.)

Yksityisellä oikeus odottaa, että viranomainen noudattaa lakia
Lakisidonnaisuus ei ole pelkästään viranomaiselle asetettu velvollisuus. Yksityinenkin voi vedota lakiin suhteessaan viranomaisiin ja edellyttää, että viranomainen toteuttaa laissa määritellyt edut tai oikeudet. Kun viranomaisella on velvollisuus noudattaa lakia, yksityisellä on vastaavasti oikeus odottaa, että näin todella tapahtuu. Tarvittaessa yksityisellä on oltava käytettävissään keinot, joilla hän pystyy toteuttamaan nämä vaatimuksensa tuomioistuimessa. Nämä keinot liittyvät erityisesti oikeusturvan toteuttamiseen.

Lakisidonnaisuuden soveltamisala
Hallinnon lakisidonnaisuuden vaatimus on sekä asialliselta että organisatoriselta soveltamisalaltaan

yleinen. Siihen kuuluu periaatteessa kaikki julkishallinnon toiminta samoin kuin julkisen tehtävän hoitaminen yksityisen toimesta. Lakisidonnaisuus koskee yhtä hyvin hallinnollista päätöksentekoa ja päätösten valmistelua kuin julkisten palvelujen toteuttamista tai hallinnon toimielimiä yksityisoikeudellisen oikeustoimen osapuolena. Lakisidonnaisuus velvoittaa kaikkia valtion, kuntien ja välillisen julkishallinnon elimiä sekä koko hallintohenkilöstöä. Organisatorisella asemalla tai palvelussuhteen laadulla ei siis tässä suhteessa ole erottelevaa vaikutusta lakisidonnaisuuden soveltamisalaan.

Lakisidonnaisuus koskee kaikkia voimassaolevia oikeusnormeja ja koko oikeusjärjestystä. Lailla tarkoitetaan myös eduskunnan säätämää lakia alemman tasoisia säädöksiä, kuten asetuksia, kunnallisia sääntöjä ja viranomaisten asianmukaisessa järjestyksessä antamia oikeusnormeja. Myös vakiintuneita oikeusperiaatteita on noudatettava julkisessa toiminnassa. Soveltamisalan kannalta lainalaisuusperiaatteella ja lakisidonnaisuudella on siis tässä suhteessa olennainen ero: julkisen vallan käytölle on oltava perusta eduskunnan hyväksymässä laissa, mutta julkisessa toiminnassa on noudatettava myös muuta voimassaolevaa oikeutta kuin eduskuntalakeja.

Lain ja viranomaisen ohjeen välistä suhdetta on arvioitu päätöksessä KHO 2006:55: Sosiaalilautakunta oli antanut vammaispalvelulain mukaisia määrärahasidonnaisia palveluja ja tukitoimia koskevat yleisohjeet. Niiden mukaan muun muassa auton hankintakustannusten korvauksen enimmäismäärä oli 6 000 euroa.

•  Ohjeiden antamisen perusteina olivat kaupungin säästötoimet, määrärahojen kohdentaminen eri tuensaajaryhmille ja tuen hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun turvaaminen. Näistä lähtökohdista ohjeiden käyttäminen yhtenä päätöksenteon perusteena ei sinänsä ollut lainvastaista. 
• Ohjeet eivät saaneet kuitenkaan suunnata viranomaisen päätöksentekoa sen harkintavallan ulkopuolelle, jota rajaavat hakijan yksilöllinen tarve, kunnan talousarvio, avustuksen kohdentamismahdollisuus ja eri hakijoiden yhdenvertainen kohtelu. (Mäenpää 2008, 62-63.)

Lakisidonnaisuuden alaan kuuluu myös EU-oikeus. Tarkemmin määriteltynä tämä tarkoittaa sekä asianmukaisesti Suomessa voimaansaatettua EU-oikeutta, kuten lailla tai asetuksella oikein implementoituja direktiivejä, että EU-oikeutta, jolla on välittömiä oikeusvaikutuksia. Perustamissopimuksen artikla, joka sisältää täsmällisen ja ehdottoman normin, on välittömästi ja sellaisenaan viranomaistoiminnassa sovellettavaa oikeutta. EU-oikeuteen kuuluva asetus on samoin sellaisenaan hallintoviranomaisissa noudatettavaa oikeutta. Asetusta ei siis saateta erikseen kansallisesti voimaan. Niin ikään EY-tuomioistuimen oikeuskäytäntö kuuluu lakisidonnaisuuden piiriin. (Mäenpää 2008, 63.)

Hallinnon lakisidonnaisuus ja oikeusnormien hierarkia- Perustuslaki ja lait etusijalla suhteessa lakia alemmantasoisiin normeihin

Lakisidonnaisuuden piiriin kuuluu koko oikeusjärjestys ja oikeusnormien hierarkia määrittää niiden sitovuuteen vaikuttavan etusijajärjestyksen. Eduskunnan säätämää lakia alemmanasteinen normi ei tämän etusijajärjestyksen mukaan ole velvoittava siltä osin kuin se mahdollisesti on ristiriidassa ylemmän normin kanssa, tai jos se on annettu ilman nimenomaisesti määriteltyä toimivaltaa.

Perustuslain 107 §  (14.8.2017) sisältää lakia alemmanasteisten säädösten soveltamisrajoituksen.

Säännös kieltää viranomaista soveltamasta asetuksen tai muun lakia alemmanasteisen

säädöksen säännöstä, jos se on ristiriidassa perustuslain tai muun lain kanssa. Perustuslailla

ja lailla on siten etusija suhteessa lakia alemmantasoisiin normeihin.  Jos esimerkiksi ministeriön asetus tai kunnan johtosääntö edellyttää virkamiehen asuvan tietyllä alueella, se ei velvoita virkamiestä, koska perustuslaki takaa jokaiselle oikeuden valita asuinpaikkansa. Ministeriö tai kunnan viranomaiset eivät voi myöskään ryhtyä toimiin muualle muuttanutta virkamiestä vastaan, koska ne eivät saa soveltaa asetusta tai johtosääntöä tältä osin. (Mäenpää 2008, 63.)

Esimerkki

Alemmanasteisen normin soveltamisrajoituksen merkitystä on arvioitu päätöksessä KHO 2003:3: Asiassa esitetty selvitys ei osoittanut, että asetuksessa säädetty poronomistajan poro- tai luontaiselinkeinotalouden taikka maa- ja metsätalouden ulkopuolisten vuositulojen enimmäismäärä tai asetuksessa säädetty eläinkohtaisen tuen määrä olisi estänyt valittajalta perustuslain 17.3 §:ssä turvatun omasta kulttuuristaan nauttimisen ja tähän liittyen poronhoidon harjoittamisen yhdessä muiden ryhmänsä jäsenten kanssa. Työvoima- ja elinkeinokeskuksen oli siten tullut soveltaa asetusten säännöksiä sen ratkaistessa poronomistajan tekemää hakemusta. Asetusten soveltaminen ei ollut vastoin perustuslain 22 §:ään perustuvaa velvollisuutta perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen turvaamiseen.

Soveltamisrajoitus on ensisijaisesti otettava huomioon jo alemmanasteista normia annettaessa.

Erityisesti viranomaisen norminannossa on näin ollen kiinnitettävä huomiota siihen, että viranomaisnormi sopeutuu perusoikeuksien suojaan ja lainsäädännön vaatimuksiin. Soveltamisrajoituksen ennakollista merkitystä konkretisoi päätös KHO 2006:58: Perustuslain

omaisuuden suojaa ja elinkeinovapautta koskevat 15 ja 18 §:n säännökset edellyttivät, ettei kunnan ympäristönsuojelumääräyksillä kohtuuttomasti ja suhteettomasti vaikeutettu maaomaisuuden käyttöä ja elinkeinotoimintaa, vaan määräysten tarpeellisuutta ympäristön pilaantumisen torjumiseksi oli punnittava suhteessa vastuuta ympäristöstä koskevaan perustuslain 20 §:n säännökseen. (Mäenpää 2008, 63- 64.)

Perustuslaki on etusijalla-myös suhteesa muihin lakeihin
Perustuslain 106 § määrittelee perustuslain etusijan. Tuomioistuimen on säännöksen mukaan

annettava etusija perustuslain säännökselle, jos sen käsiteltävänä olevassa asiassa lain säännöksen soveltaminen olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. Tuomioistuin ei siten saa soveltaa esimerkiksi perusoikeussäännöksen kanssa ilmeisen ristiriitaista lakia, eikä se saa myöskään soveltaa lakia siten, että lopputulos olisi ilmeisessä ristiriidassa perustuslain kanssa. On selvää, ettei myöskään hallintoviranomainen saa jättää soveltamatta perustuslain säännöksiä, joskin perustuslain etusijan määrittelevä 106 § koskee nimenomaan vain tuomioistuimen toimintaa. EU-oikeuden säännökset tekevät voimaan tullessaan automaattisesti soveltamiskelvottomiksi kaikki kansallisen lainsäädännön normit, jotka ovat ristiriidassa niiden kanssa. EU-oikeudella on näin ollen etusija suhteessa kansalliseen lainsäädäntöön. Tämä EU-oikeuden etusija merkitsee, että hallintoviranomaisen velvollisuutena on jättää soveltamatta sellaiset kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat ristiriidassa sovellettavan unionin oikeuden kanssa.

EU-oikeus ohittaa kansallisen oikeuden säännökset
Käytännössä etusija merkitsee, että viranomaisella on päätöstä tehdessään velvollisuus jättää soveltamatta ne kansallisen oikeuden säännökset, jotka ovat ristiriidassa asian ratkaisussa sovellettavan EU-oikeuden kanssa. Perustamissopimuksen, asetuksen tai direktiivin selvä ja yksiselitteinen säännös voi näin ollen hallintopäätöstä tehtäessä syrjäyttää Suomen lain ja sitä alemmanasteiset säännökset. Jos esimerkiksi Suomen laissa edellytettäisiin elinkeinoluvan saajalta Suomen kansalaisuutta, säännöstä ei todennäköisesti voitaisi soveltaa, koska EU-oikeus kieltää kansalaisuuteen perustuvan syrjinnän ja kysymys on yleensä EU-oikeuden alaan kuuluvasta palvelujen vapaan tarjoamisen oikeudesta. Etusijaa tehostaa viranomaisen velvollisuus tulkita ja soveltaa kansallista lainsäädäntöä siten, että mahdolliset ristiriidat unionin oikeuden kanssa mahdollisimman tehokkaasti vältetään. (Mäenpää 2008, 64.)

2.2 Hallinnon oikeusperiaatteet
Hallinnon oikeusperiaatteet ja arvot

Keskeisinä ja yleisesti hyväksyttyinä arvopäämäärinä suomalaisessa hallinto-oikeudessa on vakiintuneesti jo ennen hallintolain säätämistä pidetty ihmisten a) yhdenvertaisuuden, b) hallinnollisten ratkaisujen objektiivisuuden, c) julkisen vallankäytön suhteellisuuden ja d) lainsäädännön tarkoituksen kanssa sopusoinnussa olevan päätöksenteon turvaamista. Näiden perinteisten päämäärien lisäksi on etenkin e) EU-oikeudellisen oikeuskäytännön vaikutuksesta vahvistunut myös tarve suojata perusteltuja odotuksia. Näitä arvopäämääriä vastaavat yleiset hallinto-oikeudelliset periaatteet ovat muotoutuneet oikeuskäytännössä ja hallinto-oikeudellisessa doktriinissa. Osittain ne saavat nykyään tukea myös perustuslain säännöksistä. 

 

Yleisiä hallinto-oikeudellisia periaatteita ovat seuraavat:

• yhdenvertaisuusperiaate eli viranomaisen ja virkamiehen velvollisuus kohdella hallinnon asiakkaita tasapuolisesti ja johdonmukaisesti
• tarkoitussidonnaisuuden periaate eli velvollisuus käyttää viranomaisen toimivaltaa yksinomaan lain mukaan perusteltuihin tarkoituksiin ja kielto käyttää harkintavaltaa väärin
• objektiviteettiperiaate, jonka mukaan viranomaisen toimien on oltava objektiivisesti perusteltavia ja puolueettomia
• suhteellisuusperiaate, jonka mukaan viranomaisen toimien on oltava oikeassa suhteessa laissa määriteltyyn päämäärään nähden
• luottamuksensuojaperiaate, jonka mukaan viranomaisen toimien on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. (Mäenpää 2008, 64-65.)

Hallintolain 6 §:ssä on hyvin tiivistetyssä muodossa määritelty vastaavat viisi hallinnon oikeusperiaatetta. Niiden noudattaminen on siis jo ennen hallintolain säätämistä kuulunut hyvän hallinnon vaatimuksiin lähinnä oikeuskäytännön tukemana. Hallintolailla nämä periaatteet on määritelty myös normatiivisesti. Lain 6 §:n säännös on muotoiltu seuraavasti: ”Viranomaisen on 1. kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti sekä 2. käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin. Viranomaisen 3. toimien on oltava puolueettomia ja 4. oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden. Niiden on 5. suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia.”

Vaikka näiden hallinnon oikeusperiaatteiden sisältöä on mahdollista pääpiirteissään määritellä ja selvittää erikseen, todellisuudessa niiden erot eivät kuitenkaan ole täysin selvärajaisia. Myös periaatteiden päällekkäinen soveltaminen on täysin mahdollista. Hallintotoiminnan objektiivisuutta voidaan pitää muiden periaatteiden taustalla olevana yleisenä lähtökohtana. Diskriminoiva päätöksenteko puolestaan olisi yleensä vastoin sekä yhdenvertaisuusperiaatetta että tarkoitussidonnaisuuden periaatetta. (Mäenpää 2008, 65.)

Hallinnon oikeusperiaatteet eurooppaoikeudessa

EU-oikeuden periaatteet sitovat paitsi EU:n toimielimiä myös jäsenvaltioita niiden toteuttaessa

unionin oikeutta. Erityisesti hallintotoiminnan kannalta keskeisiä EU-oikeudellisia periaatteita ovat yhdenvertaisuus-, suhteellisuus- ja luottamuksensuojaperiaate sekä oikeusvarmuus ja harkintavallan väärinkäytön kielto. Niillä on merkitystä myös EU-oikeuden normien hallinnollisessa toimeenpanossa ja soveltamisessa samoin kuin viranomaisen tehdessä muuten hallintotoimia tai päätöksiä, jotka vaikuttavat EU-oikeuden määrittelemiin oikeuksiin tai velvollisuuksiin. Näiden EU-oikeuden periaatteiden sisältö vastaa pääpiirteissään hallintolaissa määriteltyjä vastaavia periaatteita. 

Hyvän hallinnon periaatteisiin kuuluvat Euroopan Neuvoston hyväksymän Hyvän hallinnon perussäännön (2007) mukaan lainmukaisuus, yhdenvertaisuus, puolueettomuus, Ks. hallintolain määrittelemistä oikeusperiaatteista myös Laakso & Suviranta & Tarukannel 2006, 316–352. Ks. EU-oikeuden periaatteista hallintotoiminnassa Reichel 2006, 179–256; Craig 2006, 545–715; Jans et al. 2007, 115–196; Mäenpää 2001, 193–249, oikeusvarmuus, yksityisyyden suoja ja avoimuus.10 Periaatteet on määritelty erittäin tiiviisti ja pelkistetysti, mistä johtuu, että yksittäiset periaatesäännökset sisältävät runsaasti erilaisia johdannaisia ja alaperiaatteita. Koska perussääntöön ei liity erityisiä perusteluja tai tulkintaohjeita, periaatteiden tarkempi määrittely on näin ollen mahdollista. (Mäenpää 2008, 65-66.) Katso Lakimies 3-4 2021.

Hallinnon oikeusperiaatteiden soveltaminen

Hallintolain 6 §:ssä määritellyt hallinnon oikeusperiaatteet koskevat kaikkea hallintoelinten toimintaa sen muodosta ja sisällöstä riippumatta. Oikeusperiaatteiden käyttöala ei siten rajoitu harkintavallan käyttöön hallinnollisessa päätöksenteossa, vaan ne koskevat myös julkisten palvelujen toteuttamista ja muuta tosiasiallista toimintaa sekä ylipäänsä viranomaisten toimintaa sen sisällöstä riippumatta. Tämä käy ilmi myös siitä, että oikeusperiaatteita sovelletaan ”hallinnossa asioiviin” ja viranomaisen ”toimiin”. Oikeusperiaatteet ulottuvat sellaiseenkin julkishallinnon toimintaan, jota oikeusnormit eivät välittömästi tai ainakaan riittävän laajasti sääntele.11 Hallintolain lisäksi myös muodostunut oikeuskäytäntö määrittää edelleen periaatteiden sisältöä, ulottuvuutta ja soveltamisalaa.

Oikeusperiaatteen vastaiseen menettelyyn voidaan kiinnittää huomiota etenkin muutoksenhaun

yhteydessä ja myös itsenäisenä valitusperusteena. Jos hallintotuomioistuin toteaa päätöksenteon olleen jonkin periaatteen vastaista, menettelyä pidetään oikeuskäytännössä yleensä harkintavallan väärinkäyttönä, joka jo sellaisenaan mahdollistaa hallintopäätöksen kumoamisen. Hallinnon oikeusperiaatteiden noudattaminen kuuluu myös yleisiin virkavelvollisuuksiin muussakin hallintotoiminnassa kuin varsinaisessa hallinnollisessa päätöksenteossa. Myös virkavastuun toteuttaminen on siten mahdollista oikeusperiaatteiden vastaisen menettelyn seurauksena. (Mäenpää 2008, 66.)

2.2.1 Yhdenvertaisuusperiaate- ihmiset yhdenvertaisia lain edessä

Hallintotoiminnan tasapuolisuuden vaatimus ankkuroituu perustuslain 6 §:ään, jonka mukaan ihmiset ovat yhdenvertaisia lain edessä. Hallintolain 6 §:ssä määritelty yhdenvertaisuusperiaate täsmentää näitä perustuslain vaatimuksia nimenomaan hallintotoiminnan kannalta. Viranomaisen on tämän säännöksen mukaan ”kohdeltava hallinnossa asioivia tasapuolisesti”. Säännös koskee kaikkea viranomaistoimintaa riippumatta sen sisällöstä tai muodoista. Tasapuolinen kohtelu koskee yhtä hyvin ihmisiä kuin oikeushenkilöitä. Kohtelun yhdenvertaisuusvaatimus ei rajoitu ainoastaan viranomaisen kanssa tietyllä hetkellä tai tietyssä asiassa välittömästi asioiviin. Yhdenvertaista kohtelua on sovellettava kaikkiin niihin, jotka voivat käsiteltävässä asiassa olla asianosaisia tai joihin asian käsittely muuten voi vaikuttaa riippumatta siitä, asioivatko he viranomaisessa. Tällä on merkitystä esimerkiksi elinkeino- tai ympäristölupaa tai kaavoitusta koskevassa päätöksenteossa, jolla voi olla vaikutusta useiden asianosaisten etuihin, oikeuksiin ja velvollisuuksiin.

(Code of Good Administration. (Recommendation CM/Rec(2007)7 of the Committee of Ministers

to member states on good administration). Etenkin perusoikeuksien kannalta herkässä lainsäädännössä, joka koskee erilaisia laitosolosuhteita, on yleistä nimenomaisin säännöksin korostaa viranomaisen toimivaltuuksien käyttöön kohdistuvia vaatimuksia laki- ja tarkoitussidonnaisuudesta sekä oikeasuhtaisuudesta. Ks. myös PeVL 18/2007, 3; 9/2007, 3.) (Mäenpää 2008, 66.)

Yhdenvertaisuusperiaatetta konkretisoivat etenkin tasa-arvolaki (1986) ja yhdenvertaisuuslaki (1325/2014, aiempi laki vuodelta 2004) sekä virkanimitystä ja virkasuhdetta koskevat syrjintäkiellot. Syrjintä yleisönpalvelussa ja virkatoiminnassa tai muussa julkisessa tehtävässä on myös erikseen säädetty rangaistavaksi rikoslaissa (RL 11:9). Lisäksi EU-oikeuteen sisältyy useita eriperusteisia syrjintäkieltoja. KHO 2006:93: Yhdenvertaisuuslain syrjintäkieltoa oli noudatettava kunnallisen viranhaltijan virantäyttömenettelyn kaikissa vaiheissa kuten haastatteluun kutsuttaessa. Kaupungin työnantajana suorittamat työhaastattelut olivat osa nimityspäätöksen valmistelua, ja valmistelussa asiat oli selvitettävä tasapuolisesti, syrjimättömästi ja riittävästi. Se, että useista hakijoista vain osa kutsuttiin haastatteluun, kuului viranhakumenettelyn luonteeseen. Viranhakijoiden keskimääräisestä iästä suuntaan tai toiseen poikkeava ikä ei sellaisenaan antanut aihetta olettaa ikäsyrjintää. Valituksen

kohteena olleen nimitysasian valmisteluvaiheista ei ollut ilmennyt seikkoja, joiden perusteella olisi voitu olettaa, että valittaja olisi jätetty kutsumatta haastatteluun hänen ikänsä johdosta. (Mäenpää 2008, 67.)

Syrjinnän kielto
Tasapuolisuus hallinnossa sisältää kiellon asettaa ketään perusteettomasti eriarvoiseen asemaan.

Syrjintä tai suosinta esimerkiksi alkuperän, uskonnon, sukupuolen, iän, poliittisen tai yhteiskunnallisen näkemyksen, ammattiyhdistystoiminnan tai muun vastaavan syyn vuoksi on kiellettyä.Yhdenvertaisuussääntely edellyttää lähtökohtaisesti samanlaista kohtelua myös muun muassa asuin- tai kotipaikkaan katsomatta.

Viranomaisen käyttäessä harkintavaltaa esimerkiksi virkanimityksen tai lupapäätöksen tekemisen yhteydessä se ei siis voi perustaa päätöstään esimerkiksi hakijan uskontoon, ikään tai asuinpaikkaan. Iän perusteella tapahtuvaa päätöksentekoa arvioidaan päätöksessä KHO 2002:43: Kunta ei voinut evätä fysioterapiapalvelun saamista pelkästään tiettyyn ikäryhmään kuulumisen vuoksi, kun henkilöllä oli sairautensa johdosta kunnan toimivaltaisen terveyskeskuslääkärin toteama fysioterapiapalvelun tarve.

Esimerkki

Syrjivää päätöksentekoa on arvioitu yhdenvertaisuusperiaatteen kannalta muun muassa päätöksessä KHO 1992 A 57: Kaupunginhallitus nimesi yhteistyötoimikunnan siten, että sen ulkopuolelle jätettiin kolme valtuustoryhmää. Nimeämispäätös kumottiin, koska kaupunginhallituksen katsottiin ilman asianmukaisia perusteita syrjäyttäneen kolmen valtuustoryhmän edustajat perustetun toimikunnan työskentelystä. Tasapuolisuusvaatimus ei sinänsä estä positiivisia erityistoimia, joiden tarkoituksena on poistaa aikaisempi eriarvoisuus tai syrjivä käytäntö suosimalla heikommassa asemassa tai

Syrjintädirektiivin (Neuvoston direktiivi 2000/43/EY rodusta tai etnisestä alkuperästä riippumattoman yhdenvertaisen kohtelun periaatteen täytäntöönpanosta) tarkoituksena on luoda

puitteet rotuun ja etniseen alkuperään perustuvan syrjinnän torjumiselle yhdenvertaisen kohtelun periaatteen toteuttamiseksi. Työsyrjintädirektiivi (Neuvoston direktiivi 2000/78/EY yhdenvertaista kohtelua työssä ja ammatissa koskevista yleisistä puitteista) puolestaan vahvistaa yleiset puitteet uskontoon, vakaumukseen, vammaisuuteen, ikään tai sukupuoliseen suuntautumiseen perustuvan syrjinnän torjumiselle työelämässä. (13) Syrjintä mm. näillä perusteilla on nimenomaisesti kielletty VirkamiesL 11 ja ViranhaltijaL 12 §:ssä. Ks. myös PeVL 11/2002 vp, PeVL 57/2001 vp, PeVL 26/2001 vp. (Mäenpää 2008, 67.) vähemmistönä olevia, esimerkiksi naisia, lapsia tai etnisiä tai kielellisiä vähemmistöjä. (14)

Positiivisen erityiskohtelun perusteet
Positiivisen erityiskohtelun tulee perustua päätökseen tai suunnitelmaan, jota sovelletaan asiallisesti ja johdonmukaisesti. Erityiskohtelussa on myös noudatettava suhteellisuusperiaatetta siten, että menettely ja käytetyt erityistoimet ovat kohtuullisessa suhteessa kohtelun tavoitteeseen. Positiivisen erityiskohtelun perusteella ei kuitenkaan ole mahdollista poiketa esimerkiksi viran muodollisista kelpoisuusvaatimuksista. (15) KHO 2004:107: Kunnanvaltuusto päätti ostaa ruotsinkieliselle väestölle erikoissairaanhoidon palvelut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiristä. Asiassa ei ollut

tullut ilmi, että ratkaisuun tältä osin olisi vaikuttanut mikään muu seikka kuin pyrkimys taata ruotsinkieliselle väestönosalle äidinkieliset palvelut erikoissairaanhoidossa. Kielellinen tasa-arvo toteutuu parhaiten siten, että ruotsinkieliset halutessaan saavat erikoissairaanhoidon palvelut Helsingin ja Uudenmaan sairaanhoitopiiristä, jonka sairaaloissa ruotsinkielisiä potilaita on aina hoidettu. Valtuuston päätös, joka ei taannut kunnan suomenkieliselle väestönosalle samaa valinnanvapautta hoitopaikan suhteen, ei näin ollen ollut yhdenvertaisuusperiaatteen vastainen, kun erilaiseen kohteluun oli hyväksyttävä kielellisen tasa-arvon tavoitteluun perustuva syy. (Mäenpää 2008, 68.)

Tasapuolinen kohtelu

Tasapuolisuuden keskeisenä sisältönä on vaatimus, että viranomaisen on normia tulkitessaan

ja soveltaessaan kohdeltava samanlaisia tapauksia samalla tavoin mutta erilaisia tilanteita sen sijaan niiden eroavuudet huomioon ottaen. Tasapuolinen kohtelu edellyttää siten eriytettyä arviointia, jossa kunkin asian erityispiirteet otetaan riittävästi huomioon. Myös erilaisten tilanteiden erilaisen kohtelun on oltava asiallisesti perusteltavissa, koska yleisenä tavoitteena on normien yhdenmukainen soveltaminen. Tasapuolisuusvaatimus voi lainsäädännön määrittelemissä puitteissa koskea myös viranomaisen ja asianosaisen välisen suhteen tasapuolisuutta. Siten esimerkiksi verotuksessa on veronsaajien ja verovelvollisen edut otettava huomioon tasapuolisesti (VerotusmenettelyL26.1 §).

Erilaisilla olosuhteilla on merkitystä tasapuolisuuden kannalta muun muassa kaavoituksen

toteuttamisessa. KHO 2006:6: Kaupunginvaltuusto ei ollut rikkonut yhdenvertaisuusperiaatetta, vaikka asemakaavan muutoksessa suojeltaviksi määrätyt rakennukset oli valittu siten, että valituksessa mainitut kaksi tonttia rakennuksineen oli tuossa vaiheessa jätetty kaavamuutosalueen ulkopuolelle. (Äänestys 6-2). KHO 2005:5: Yhdenvertaisuusperiaate edellytti muun ohella, ettei alueiden omistajia kaavassa aseteta toisistaan poikkeavaan asemaan, ellei siihen kaavan sisältöä koskevat säännökset huomioon ottaen ole maankäytöllisiä perusteita. Alueiden erilaiselle osoittamiselle asuinrakentamiseen oli kuitenkin hyväksyttävät maankäytölliset perusteet, minkä vuoksi kaavaratkaisulla ei ollut syrjäytetty vaatimusta maanomistajien yhdenvertaisesta kohtelusta. (Mäenpää 2008, 68-69.)

14 Ks. positiivisesta erityiskohtelusta perustuslain kannalta PeVL 1/1986.

15 EY-tuomioistuin on pitänyt positiivista erityiskohtelua mahdollisena viranhaussa, jos hakijat
ovat ansioiltaan tasaveroisia tai lähes tasaveroisia, ja hakemuksia arvioidaan objektiivisesti
siten, että kaikkien hakijoiden henkilöön liittyvät erityiset seikat otetaan huomioon, Abrahamson
ja Anderson (EYT 2000) 43. kohta. Ks. myös erityisesti tasa-arvolain kannalta Bruun &
Koskinen 1997, 66 ss.

Esimerkki
KHO 1997:30: Kaavapäätös on tasapuolisuusvaatimuksen vastainen, jos siinä on perusteettomasti poikettu yhden maanomistajan osalta periaatteista, joita sovelletaan muiden yksityisten maanomistajien tontteihin. Tapausten samanlaisuutta tai erilaisuutta arvioitaessa on käytettävä objektiivisia kriteereitä, eikä päätöstä näin ollen saa tehdä mielivaltaisesti tai syrjivästi. Lisäksi tasaarvoperiaatteen soveltamisessa on kiinnitettävä erityistä huomiota myös peitellyn ja
tosiasiallisen syrjinnän mahdollisuuteen.

Esimerkki
KHO 30.4.1999 T 963: Kunta ei voi päättää, että tietyllä alueella kunnassa asuvien asukkaiden veroäyri on esimerkiksi 14 penniä, kun muualla asuvien kunnan asukkaiden veroäyri oli 19 penniä.

Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää myös menettelyn tasapuolisuutta. Viranomaisen on siksi järjestettävä asian käsittely niin, että asiakkaita kohdellaan tasapuolisesti. Tähän liittyen hallintolain 25 §:ssä säädetään asioiden käsittelemisestä yhdessä, jos ne vaikuttavat merkittävästi toisiinsa. Säännöksellä on merkitystä muun muassa käsiteltäessä useita kilpailevia hakemuksia, jotka koskevat samaa niukkaa etua tai oikeutta. Tällaisia voivat olla esimerkiksi liikennelupia, oppilaitospaikkoja tai asumisoikeusasuntoja koskevat hakemukset. 

Täysin tasapuolista kohtelua ei ole aina mahdollista taata
Täysin tasapuolista kohtelua ei aina ole mahdollista taata, kun viranomaisen toiminnan sisältönä on niukkojen tai rajallisten resurssien jakaminen. Esimerkiksi sosiaalisia etuuksia, hoitopaikkoja tai erilaisia lupia ei käytännössä ole mahdollista taata yhdenvertaisesti jokaiselle. Tällaisissa tilanteissa tasapuolisuus edellyttää, että päätöksenteko tapahtuu ennalta määriteltyjen, yleisesti hyväksyttävien ja tasapuolisesti sovellettavien perusteiden mukaisesti. Kun voimavarat ovat rajalliset, niiden käyttöä voidaan myös yhdenvertaisuusperiaatetta loukkaamatta priorisoida. Hallinnon asiakkaat voidaan tällaisessa tilanteessa siis asettaa etusijajärjestykseen edellyttäen, että siihen on asialliset perusteet,

joita ei sovelleta syrjivästi.

Oikeuskäytännössä on useassa tapauksessa arvioitu tasapuolisuuden merkitystä toteutettaessa

niukkoja etuja ja palveluja. Erilaisia julkisiin palveluihin kohdistuvia jonotus- ja etusijajärjestyksiä on yleensä pidetty mahdollisina, mikäli otetaan riittävästi huomioon asiakkaiden yksilölliset tarpeen ja syrjimätön kohtelu (KHO 2006:55, KHO 2002:43, KHO 2002:61). Lakisääteisiin oikeuksiin ja etuihin tällaisia järjestelyjä ei kuitenkaan voida soveltaa. (Mäenpää 2008, 69.)

Johdonmukaisuusvaatimus
Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää päätöksenteon johdonmukaisuutta. Samanlaisissa asioissa on yleensä noudatettava samanlaista menettelyä ja johdonmukaista ratkaisulinjaa. Johdonmukaista käytäntöä edellyttää myös yhdenvertaisuusperiaatteeseen sisältyvä mielivallan kielto, sillä epäyhtenäinen tai muuten epäjohdonmukainen päätöksenteko viittaa muiden kuin asiallisten perusteiden vaikutukseen.
=>  Johdonmukaisuusvaatimus ei kuitenkaan oikeuta tai edellytä kaavamaista päätöksentekoa, sillä kuten edellä on todettu kutakin asiaa on arvioitava sen erityispiirteet huomioon ottaen.

Johdonmukaisuus ei sinänsä estä ratkaisulinjan tai menettelykäytännön muuttamista, jos muuttamiseen on perusteltua syytä. Uusi ratkaisulinja tai käytäntö voi perustua esimerkiksi

ratkaisuun sovellettavan lain uudenlaiseen tulkintaan, asiaa koskevan oikeuskäytännön muutokseen tai olosuhteiden olennaiseen muuttumiseen. Omaksuttua uutta ratkaisulinjaa tai toimintakäytäntöä on muutoksen jälkeen alettava noudattaa johdonmukaisesti. 

Esimerkki

Muodostuneen ratkaisukäytännön muuttamisen mahdollisuutta arvioidaan päätöksessä KHO 16.5.1986 T 1669: Kun otettiin huomioon kuntainliiton henkilökunnan asema ja oppilastöiden tekemistä koskeva aikaisempi käytäntö, liittohallitus ei ollut asettanut kuntainliiton henkilökuntaan kuuluvia sillä tavoin epäoikeutettuun asemaan, että se olisi loukannut tasapuolisuuden vaatimusta ja ylittänyt asiassa toimivaltansa päättäessään, että kysymyksessä olevia töitä ei enää tehdä oppilastöinä

henkilökuntaan kuuluville.

Yhdenvertaisuus eurooppaoikeudessa

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 14 artikla sisältää syrjinnän kiellon, joka kuitenkin kohdistuu

vain sopimuksessa turvattuihin oikeuksiin. Kieltoa laajentaa olennaisesti kahdestoista lisäpöytäkirja, jonka 1 artiklassa kielletään yleisesti syrjintä viranomaistoiminnassa muun muassa sukupuolen, rodun, ihonvärin, kielen, uskonnon, poliittisten tai muiden mielipiteiden, varallisuuden, syntyperän tai muun aseman perusteella.(16)

Pöytäkirjan tavoitteena on antaa suojaa erityisesti viranomaisen toiminnassa tapahtuvalle syrjinnälle. Se ei kuitenkaan estä valtiota toteuttamasta positiivista erityiskohtelua merkitseviä, tosiasiallisen yhdenvertaisuuden toteuttamiseksi tarpeellisia toimia. EU-oikeus kieltää syrjinnän muun muassa kansalaisuuden perusteella (EY 12 ja 39(2) artikla) sekä syrjivän verotuksen (EY 90 artikla). Käytännössä Euroopan unionin kansalaisen kohtelu voi kuitenkin olla samanlaisessa asiassa vaihtelevaa eri jäsenvaltioissa. Etenkin hallinnollisilla käytännöillä ja erilaisilla menettelytavoilla on todellisuudessa huomattava vaikutus EU-oikeuden konkreettiseen toteutumiseen ja asianmukaiseen toteuttamiseen. Samansisältöisiäkin menettelysääntöjä voidaan eri jäsenvaltioissa tai eri

hallinnonhaaroilla soveltaa eri tavoin: tiukasti ja byrokraattisesti tai joustavasti ja palveluperiaatteen

mukaisesti. Niiden noudattaminen voidaan käytännössä myös laiminlyödä osaksi tai kokonaan.

Jäsenvaltion hallintotoiminnassa tasapuolinen kohtelu edellyttää, että EU-oikeutta toteutettaessa noudatettavia menettelyvaatimuksia sovelletaan samalla tavoin kuin vastaavanlaista tai vastaavantyyppistä kansallista lainsäädäntöä toimeenpantaessa. Viranomaismenettelyn ja hallintotoiminnassa käytettyjen menettelymuotojen on toisin sanoen oltava muodollisesti neutraaleja suhteessa unionin oikeuteen. Tasapuolisuuteen kuuluu myös, että viranomaisen on toimittava yhtä huolellisesti ja tehokkaasti kansallista kuin unioniperäistä lainsäädäntöä sovellettaessa; samanlaisissa tilanteissa on meneteltävä yhtä tiukasti tai yhtä joustavasti. Yhdenvertaisuus menettelyssä perustuu EU-oikeuden yleiseen tasa-arvoperiaatteeseen ja diskriminointikieltoon.

Menettelyllisen yhdenvertaisuuden muodollisen aspektin täydennykseksi oikeuskäytännössä on viitattu myös unionin intressien täysimääräiseen huomioon ottamiseen tilanteessa, jossa menettelysäännöksen soveltaminen sallii viranomaiselle harkintavallan erilaisten menettelyvaihtoehtojen välillä. Käytännössä tämä merkitsee, että muodollisesti täysin neutraalia menettelyä ei harkinnanvaraisissa soveltamistilanteissa välttämättä ole aina pidetty riittävänä. Menettelyllistä yhdenvertaisuutta toteutettaessa kansallisia menettelynormeja on sovellettava ja tulkittava EU-oikeusmyönteisesti ja unionin edut muutenkin asianmukaisesti huomioon ottaen. (Mäenpää 2008, 70-71.)

(16 Lisäpöytäkirja tuli Suomessa voimaan 1.4.2005. Ks. myös HE 121/2004.)


2.2.2 Tarkoitussidonnaisuuden periaate
Vallan väärinkäytön kielto

Tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää, että viranomainen käyttää toimivaltaansa vain siihen tarkoitukseen, johon se on määritelty tai muuten tarkoitettu käytettäväksi. Periaatteen taustalla on ranskalaisperäinen oppi vallan väärinkäytön (détournement de pouvoir) kiellosta, johon Suomessa alettiin kiinnittää huomiota jo 1950-luvulta alkaen.(17) Harkintavallan käytön tarkoituksille annettiin itsenäinen merkitys eräissä 1950-luvun alun lainkäyttöratkaisuissa ja tätä tulkintalinjaa korostettiin myös hallinto-oikeudellisessa tutkimuksessa. (18) Vähitellen oppi lain soveltamisen sidonnaisuudesta lain tarkoitukseen vakiintui oikeuskäytännössä itsenäiseksi oikeusperiaatteeksi. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisen ”on käytettävä toimivaltaansa yksinomaan lain mukaan hyväksyttäviin tarkoituksiin”. Periaate sisältää siten myös yleisen kiellon käyttää väärin mitä tahansa viranomaisen tehtäviin ja toimivaltaan kuuluvaa elementtiä. Näin ollen voidaan puhua yleisestä toimivallan väärinkäyttökiellosta. Tämän väärinkäyttökiellon kohteena ovat tarkemmin eriteltynä ainakin seuraavat viranomaisen toimintaan ja toimivaltaan sisältyvät funktiot:

• julkinen valta, jonka käytön tulee aina perustua lakiin
• viranomaisen toimivaltaan kuuluvan julkisen palvelun toteuttaminen
• päätösvalta ja harkintavalta, joiden laajuus ja sisältö määräytyvät soveltuvien oikeussäännösten ja konkreettisten tosiseikkojen mukaan
• menettelylliset velvoitteet
• viranomaisasema, joka määräytyy lähinnä viranomaisen toimivallan ja tehtävien perusteella
• viranomaisella mahdollisesti oleva määräävä markkina-asema esimerkiksi jonkin palvelun tuottamisessa.

17 Periaatteen toi Suomeen V. Merikoski teoksessa Vapaa harkinta hallinnossa (1. painos 1958).
Ks. periaatteesta myös Konstari 1979; Koillinen 2001.
18 Merikoski 1968, 63 ss., piti erityisesti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisua KHO 12.9.1952
T 4175 tässä suhteessa merkittävänä. Tosin ratkaisijat eivät liene ennalta tutustuneet kyseiseen
oppiin, eikä päätöstä myöskään julkaistu vuosikirjaratkaisuna. (Mäenpää 2008, 71.)

Tarkoitussidonnaisuus

Käytännössä ei ole aina yksiselitteisesti määriteltävissä, mikä on viranomaisen toimivallan käytön oikea tarkoitus ja mitkä siten ovat toimivallan käytön sallitut rajat. Näihin kysymyksiin on mahdollista vastata vain selvittämällä sovellettavan normin sisältöä ja sillä tavoiteltavia päämääriä kussakin tapauksessa erikseen. Lain säännöksen tulkintaan voi tällöin vaikuttaa myös lain tarkoituksen ja tavoitteet määrittelevä yleissäännös.

Esimerkiksi hallintolain säännöksien tarkoitussidonnainen soveltaminen edellyttää, että otetaan huomioon lain 1 §:n tarkoitussäännös. Sen mukaan lailla pyritään toteuttamaan ja edistämään hyvää hallintoa sekä oikeusturvaa hallintoasioissa samoin kuin edistämään hallinnon palvelujen laatua ja tuloksellisuutta. Menettelymuotojen väärinkäyttö voi siten niin ikään sisältää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen loukkauksen. Klassinen esimerkki tarkoitussidonnaisuuden periaatteen merkityksestä on viran haettavaksi julistaminen. Virka voidaan yleensä julistaa uudelleen haettavaksi, jos päteviä

hakijoita ei ilmaannu hakuajan kuluessa. Jos viran uudelleen haettavaksi julistamisen tosiasiallisena tarkoituksena kuitenkin on syrjäyttää virkaa alun perin hakeneet pätevät hakijat, menettelyä ei voida pitää tarkoitussidonnaisuuden periaatteen mukaisena (KHO 1992 A 51).

Harkintavallan käytön tarkoituksen arvioinnista oli kysymys myös päätöksessä KHO 2004:1: Ravintola oli sallinut seksuaalipalveluiden myynnin asiakkailleen. Tämä ei ollut erillinen ja merkityksetön seikka arvioitaessa anniskelupaikan toiminnan asianmukaisuutta alkoholilain nojalla. Peruuttaessaan tällä perusteella anniskeluluvan Tuotevalvontakeskus ei siten ollut käyttänyt alkoholilain mukaisia hallinnollisia seuraamuksia alkoholilaille vieraaseen tarkoitukseen. (Mäenpää 2008, 72.)

Viranomaisaseman väärinkäyttö

Tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaista voi olla myös se, että viranomainen käyttää painostuskeinona tai muuten väärin erityisasemaansa, joka perustuu joko julkisen vallan yksinomaiseen käyttöoikeuteen, palveluntuottajan asemaan tai määräävään markkina-asemaan.

Julkisen vallan käyttö ei voi olla kaupanteon kohteena =>
kunta ei esimerkiksi voi sopia, että se tekee tietynsisältöisen rakennuslupa- tai kaavapäätöksen erityistä korvausta tai maksua vastaan. 

Viranomainen ei toisaalta voi esimerkiksi pelkästään kiinteistön omistusoikeuteen perustuen rajoittaa julkisen tilan käyttöä perusoikeuksien toteuttamiseen. Myöskään virkamies ei vastaavalla tavalla saa väärinkäyttää virka-asemaansa tai siihen liittyviä toimivaltuuksia.

Kunnan vahvaan asemaan sataman ylläpitäjänä ja julkisoikeudellisen satamamaksun määrääjänä liittyy päätös KHO 1995 A 30, jossa katsottiin, että kaupunginhallitus oli korottaessaan satamamaksun nelinkertaiseksi ilman laskelmia ja muutoinkin perusteitta käyttänyt harkintavaltaansa muuhun kuin maksun perimiseen ja ylittänyt siten toimivaltansa. Kaupunginhallituksen päätös satamamaksun korottamisesta kumottiin. Myös julkisen vallan käytön sitominen maksusuoritukseen voi merkitä harkintavallan väärinkäyttöä. Tämän mukaisesti päätöksessä KHO 1995 A 31 katsottiin, että julkisen vallan käytön (kaavapäätöksen tekemisen) edellytykseksi ei voitu asettaa suostumista

laissa säädettyä suurempaan maksuvelvollisuuteen julkisyhteisölle. (Mäenpää 2008, 72.)

Tarkoitussidonnaisuus EU-oikeudessa
Myös EU-oikeuteen sisältyy tarkoitussidonnaisuuden periaatetta sisällöllisesti vastaava harkintavallan väärinkäytön kielto. EY-tuomioistuimen mukaan détournement de pouvoir

-periaatteeseen perustuvalla ”harkintavallan väärinkäytön käsitteellä on täsmällinen soveltamisala ja se liittyy siihen, että hallintoviranomainen käyttää valtuuksiaan muuhun tarkoitukseen kuin mihin ne on sille myönnetty. Toimenpidettä toteutettaessa harkintavaltaa on käytetty väärin ainoastaan, jos objektiivisten, asiaankuuluvien ja yhtäpitävien seikkojen perusteella on selvää, että toimenpide on tehty yksinomaan tai ainakin olennaisilta osin muiden kuin esitettyjen päämäärien saavuttamiseksi tai perustamissopimuksessa asian käsittelyjärjestykseksi erityisesti määrätyn menettelyn välttämiseksi”.(O’Hannrachain (EYT 2003) 46. kohta; Alankomaat v. neuvosto (EYT 2001) 137. kohta; Cargill

(EYT 1991).


2.2.3 Objektiviteettiperiaate ja puolueettomuuden vaatimus
Objektiviteettiperiaatteen yleisenä tavoitteena on turvata luottamus hallintotoiminnan

puolueettomuuteen ja asianmukaisuuteen. Hallintolain 6 § korostaa nimenomaan periaatteen tätä puolta edellyttämällä, että ”viranomaisen toimien on oltava puolueettomia”. Periaatteen mukaan hallintotoiminta ei saa perustua epäasiallisiin tai hallintotoiminnalle muuten vieraisiin perusteisiin. Tällaisia vieraita perusteita saattavat tilanteesta riippuen olla esimerkiksi ystävien suosinta, henkilökohtaisen hyödyn tavoittelu tai julkisyhteisön erityisten taloudellisten etujen tavoittelu. Viranomaisen päätöksenteon ja toiminnan yleensäkin on oltava puolueetonta ja objektiivisesti perusteltavissa. 

Objektiviteettiperiaatteen toteutumista on pyritty vahvistamaan sekä hallintolain säännöksillä että virka- ja rikosoikeudellisilla normeilla. Esimerkiksi hallintolain 27–30 §:n esteellisyyssäännökset konkretisoivat välittömästi objektiviteettiperiaatetta. Niiden mukaan julkisyhteisön palveluksessa oleva on yleensä esteellinen, jos luottamus hänen puolueettomuuteensa vaarantuu erityisestä syystä. Esteellinen henkilö ei saa lainkaan osallistua asian käsittelyyn. Objektiviteettiperiaatetta tukee myös viranomaisen velvollisuus perustella päätöksensä.

Virkamiesoikeudelliset säännökset edellyttävät virkamiehen toimivan puolueettomasti ja kieltävät taloudellisen tai muun edun vastaanottamisen, jos se voi heikentää luottamusta virkamieheen tai viranomaiseen. Rikosoikeudellisesti rangaistavaa on vastaavasti pyytää, vastaanottaa tai hyväksyä lahja tai muu oikeudeton etu siten, että ”menettely on omiaan heikentämään luottamusta viranomaistoiminnan tasapuolisuuteen” (RL 40:3). Oikeuskäytännössä on lähinnä objektiviteettiperiaatteen vastaisena kumottu esimerkiksi päätös, jossa sosiaalitarkkailijan viran täyttö oli perustunut puoluesuosintaan (KHO 1982 A I 1). (Mäenpää 2008, 74.)

2.2.4 Suhteellisuusperiaate
Suhteellisuuden arvioinnin perusteet
Suhteellisuusperiaatteen keskeinen sisältö on, että viranomaisen toiminta on mitoitettava oikein: viranomaisen toimien on oltava ”oikeassa suhteessa tavoiteltuun päämäärään nähden” (HL 6 §). Periaatteen sisältöön kuuluu kolme peruselementtiä, joiden mukaan konkreettisen toimen suhteellisuutta arvioidaan.
1. Toimen on hallinnon kannalta oltava asianmukainen ja tehokas sekä sopiva suhteessa perusteltuun tavoitteeseen tai päämäärään, jota sillä pyritään toteuttamaan.
2.  Toimen tarpeellisuuden ja välttämättömyyden arviointi erityisesti sen kohteen etujen ja oikeuksien kannalta. Pelkästään hallinnollisten tarpeiden arviointi ei näin ollen riitä, vaan käytetyn toimen on oltava myös tarpeellinen ja välttämätön tavoitteen saavuttamiseksi.
3. Toimien oikeasuhtaisuuden edellytys. Silloinkin kun toimiin sisältyy rajoittavia tai muuten negatiivisia vaikutuksia, ne eivät saa sisältää enempää yksityisen oikeuksien rajoituksia tai yksityiseen kohdistuvaa pakkoa, kuin on välttämätöntä toimenpiteen tavoitteiden saavuttamiseksi. Käytännössä tämä merkitsee erityisesti, että viranomaisen käyttämien keinojen on oltava oikeassa suhteessa tavoitteisiin nähden ja että niistä on valittava vähiten rajoittava tai oikeuksiin puuttuva.
Oikeasuhtaisuuden arvioinnissa oikeana mittana voidaan yleensä pitää kohtuullisuutta sekä velvoitteiden asettamisessa että etujen myöntämisessä. (Mäenpää 2008, 74.)

Esimerkiksi hallinnollista pakkokeinoa käytettäessä tai rajoittavaa päätöstä tehtäessä toimen ankaruus on määriteltävä kohtuulliseksi suhteessa teon tai laiminlyönnin laatuun ja moitittavuuteen. Olosuhteet
huomioon ottavaa kohtuusharkintaa on käytettävä esimerkiksi harkittaessa uhkasakon määrää tai harkinnanvaraisen taloudellisen tuen myöntämistä. Olennainen merkitys on myös niillä tavoitteilla, jotka keinoa käyttämällä pyritään saavuttamaan.

Suhteellisuusperiaatteen melko laajana sovellutuksena voidaan pitää korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä KHO 1999:33, jossa todettiin lain sanamuodon mukaisen tulkinnan merkitsevän autoveron täysimääräistä suoritusvelvollisuutta. Tällainen veroseuraamus ei kuitenkaan ollut oikeassa suhteessa ajoneuvon käytön tilapäisyyteen ja vähäisyyteen. Lakia voitiin siten tulkita laajentavasti siten, ettei ajoneuvon tilapäinen ja vähäinen käyttö aiheuttanut verovelvollisuutta. (Mäenpää 2008, 74.)

Suhteellisuusperiaatteen soveltamistilanteita
Suhteellisuusperiaatteella on erityisen keskeinen merkitys käsiteltäessä rajoittavaan tai

kielteiseen ratkaisuun tai toimeen päättyviä asioita. (20 EU-oikeudellisen suhteellisuusperiaatteen mukaan viranomaisen toimet eivät saa ylittää niitä rajoja, jotka johtuvat siitä, mikä on tarpeellista niillä lainmukaisesti tavoiteltujen päämäärien toteuttamiseksi ja tähän soveltuvaa. Kun on mahdollista valita usean tarkoituksenmukaisen toimenpiteen välillä, on valittava vähiten pakottava ja toimenpiteistä aiheutuvat haitat eivät saa olla liian suuria tavoiteltuihin päämääriin nähden, Fedesa (EYT 1990), 13. kohta.) Tämän vuoksi esimerkiksi sananvapauslakiin ja julkisuuslakiin sisältyy suhteellisuusvaatimus, jota on noudatettava tällaisia ratkaisuja tehtäessä. Käytännössä tärkeä ja soveltamisalaltaan laaja suhteellisuusperiaatteen mukainen rajoitus sisältyy poliisilain 2 §:ään, jonka mukaan poliisi ei saa puuttua kenenkään oikeuksiin enempää kuin poliisin tehtävien suorittamiseksi on tarpeen. Myös takaisinperinnän kohtuullistamisen mahdollisuus (L maatalouden rakennetuista 49 §; ValtionavustusL 26 §) liittyy suhteellisuusperiaatteen toteuttamiseen.

(Mäenpää 2008, 74-75.)

Etenkin erilaisten elinkeinotoimintaan liittyvien lupien peruuttamisen yhteydessä perustuslakivaliokunta on perusoikeutena suojatun elinkeinovapauden (PL 18.1 §) vuoksi pitänyt oikeasuhtaisuuden kannalta välttämättömänä sitoa tällaiset hallintopäätökset vakaviin tai olennaisiin rikkomuksiin tai laiminlyönteihin. Lisäedellytyksenä tällaiselle päätökselle on, että luvanhaltijalle mahdollisesti annetut huomautukset ja varoitukset eivät ole johtaneet toiminnassa esiintyneiden puutteiden korjaamiseen. Luvan peruuttamista koskevaa päätöstä ei myöskään voida toteuttaa ennen kuin asianosaiselle on annettu mahdollisuus korjata virheensä. (Näin esimerkiksi PeVL 16/2007 vp ja siinä mainitut valiokunnan lausunnot.) (Mäenpää 2008, 75.)

Suhteellisuusperiaate vaikuttaa viranomaisen toimivallan käyttöä kohtuullistavasti.

Yleensä se edellyttää esimerkiksi varoituksen antamista ennen toiminnan kieltämistä tai virkamiehen irtisanomista, kohtuullisuuden huomioon ottamista etujen takaisinperinnässä tai salassapitosäännöksen soveltamista niin, että julkisuutta ei rajoiteta enempää tai laajemmin kuin suojattavan edun vuoksi on tarpeellista (JulkL 17 §). Suhteellisuusperiaatteen soveltaminen voi kuitenkin tulla kysymykseen myös myönteisiä ja edunsuovia päätöksiä tehtäessä. Esimerkiksi myönnettävä taloudellinen tuki ei saa olla määrältään suhteeton. KHO 2001:53: Ulkomaalaisen käännyttäminen ja oleskeluluvan peruuttaminen rajoittivat tämän oikeuksia enemmän kuin oli välttämätöntä sekä rikkoivat puolisoiden oikeutta nauttia yksityis- ja perhe-elämän kunnioitusta.

KHO 26.10.1999 T 2862: Ulkomaalaisen syyllistymistä kolmeen vähäiseen liikennerikkomukseen,
jotka eivät johtaneet henkilö- tai muuhun vahinkoon, ei voitu pitää erityisenä syynä pysyvän oleskeluluvan myöntämistä vastaan ottaen huomioon myös Suomessa oleskelun pituus.
Suhteellisuusperiaatteen kannalta saattaa tulla arvioitavaksi myös viranomaisen taloudellisen

päätöksenteon oikeasuhtaisuus. Tästä oli kysymys ratkaisussa KHO 1991 A 34: Valtuusto oli päättänyt maa-alueiden vaihdosta, jossa kunta luovutti yksityiselle yhteensä noin 220 hehtaarin suuruiset maa-alueet ja sai kunnan keskustan läheisyydestä yhteensä noin 30 hehtaarin suuruiset maa-alueet. Kun otettiin huomioon toisaalta kunnan luovuttamista alueista saatu selvitys sekä toisaalta kunnan saamien alueiden käyttömahdollisuuksista ja maan tarjonnasta kuntakeskuksessa saatu selvitys, kunnan vaihdossa luovuttamia alueita ei ollut arvioitava kunnalle sillä tavoin arvokkaammiksi kuin kunnan vaihdossa saamia alueita, että valtuusto olisi vaihdosta päättäessään mennyt toimivaltaansa ulommaksi. (Mäenpää 2008, 75.)

2.2.5 Luottamuksensuojaperiaate

Luottamuksensuojaperiaate on vasta hiljattain alkanut vakiintua itsenäiseksi hallinnon oikeusperiaatteeksi. ( Aikaisemmin luottamuksensuojasta on säädetty jo verotusmenettelylain 26.2 §:ssä. Jos asia on tulkinnanvarainen tai epäselvä ja jos verovelvollinen on toiminut vilpittömässä mielessä viranomaisen noudattaman käytännön tai ohjeiden mukaisesti, on asia säännöksen mukaan

ratkaistava tältä osin verovelvollisen eduksi, jos ei erityisistä syistä muuta johdu. Ks. luottamuksensuojasta verotuksessa Soikkeli 2003.) Vasta hallintolaissa luottamuksensuojaperiaate on ensimmäistä kertaa määritelty yleiseksi viranomaistoimintaa velvoittavaksi periaatteeksi. Hallintolain 6 §:n mukaan viranomaisten toimien ”on suojattava oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia”.(Mäenpää 2008, 76.)

Perusteltujen odotusten suoja
Luottamuksensuojaperiaate merkitsee, että viranomaisen on otettava huomioon oikeusjärjestyksen

perusteella suojatut oikeutetut odotukset. Hallintotoiminnan kohteiden kannalta kysymys on lähinnä siitä, että vilpittömässä mielessä toimineella ja toimivalla yksityisellä henkilöllä, yrityksellä tai muulla oikeussubjektilla tulee tietyin, perustelluin edellytyksin olla oikeus luottaa viranomaisten toimintaan. Yksityisen tulee voida luottaa siihen, että viranomaisen toiminta ei yllättäen tai ainakaan takautuvasti muutu siltä osin kuin se vaikuttaa yksityisen oikeuteen tai etuun rajoittavasti tai muuten negatiivisesti. Tässä mielessä luottamuksensuojaa voidaan pitää myös oikeusvarmuuden takeena.

Luottamuksensuojaperiaate turvaa yksityisen perusteltuja odotuksia ja asemaa etenkin suhteessa viranomaistoiminnan odottamattomiin ja yksityisen kannalta haitallisiin tai muuten epäedullisiin muutoksiin. Voimassaoleviin oikeussuhteisiin tai muihin oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuihin odotuksiin ei siten voida yksipuolisesti puuttua viranomaisten taannehtivilta toimenpiteillä.

Luottamuksen suojaaminen edellyttää myös pitäytymistä takautuvasta päätöksenteosta. Hallintopäätöksellä ei siten voi olla taannehtivia oikeusvaikutuksia. Viranomainen ei myöskään ilman nimenomaista, lakiin perustuvaa toimivaltaa voi jälkikäteen muuttaa aikaisemmin tehtyä päätöstä tai annettua sitoumusta loukkaamatta oikeusjärjestyksen perusteella oikeutettuja odotuksia. Perusteltujen odotusten suojaa on konkretisoitu myös hallintolain 50 §:ssä asiavirheen korjaamisen yhteydessä. Päätöksen korjaaminen ratkaisemalla asia uudelleen edellyttää aina asianosaisen suostumusta, jos korjaaminen tapahtuu asianosaisen vahingoksi. Mikäli tehtyä päätöstä tai sitoumusta muutetaan taannehtivasti, mutta muutos tapahtuu asianosaisen eduksi tai tämän suostumuksella, luottamuksensuojaperiaate ei siten estä tällaista muutosta. KHO 28.12.1990 T 4657: Palolautakunta oli myöntänyt virkavapauden palkallisena. Lautakunta ei voinut muuttaa virkavapautta palkattomaksi, kun viranhaltija oli vastustanut muutosta. (Mäenpää 2008, 76.)

Luottamuksensuojan kohde

Luottamuksensuojan muodollisena kohteena ovat oikeusjärjestyksen perusteella oikeutetut odotukset. Tällaiset odotukset kohdistuvat paitsi voimassaolevien oikeussuhteiden pysyvyyteen myös siihen, että viranomainen noudattaa sillä olevia velvollisuuksia. Tällaisia oikeutettujen odotusten kohteena olevia perusvelvollisuuksia ovat muun muassa seuraavat viranomaiselle kuuluvat velvollisuudet:

• velvollisuus noudattaa lakia, yleisiä oikeusperiaatteita ja asianmukaisesti voimaansaatettuja
kansainvälisiä sopimuksia
• velvollisuus noudattaa tekemiään päätöksiä ja antamiaan lupauksia
• velvollisuus noudattaa omaksuttua tulkintalinjaa
• velvollisuus noudattaa tuomioistuimien päätöksiä
• kielto tehdä taannehtivia päätöksiä tai toimenpiteitä. (Mäenpää 2008, 79-77.)


Luottamuksensuojaperiaate merkitsee, että viranomaisella on velvollisuus noudattaa tekemiään päätöksiä ja niihin mahdollisesti sisältyviä sitoumuksia tai lupauksia. Jos viranomainen päätöksenteossaan laiminlyö tämän velvollisuuden, päätös on valituksen johdosta kumottavissa sillä perusteella, että luottamuksensuojaperiaatetta on loukattu. Hallinnon asiakas voi yleensä noudattaa viranomaisen antamia ohjeita ja neuvoja, ellei niiden lainmukaisuutta ole ilmeistä aihetta epäillä.

Asiakkaan oikeutta luottaa viranomaisen ohjeisiin koskee päätös KHO 2006:90: A oli kertomansa mukaan Suomen ulkoasiainministeriön internetsivuilta saamansa ohjeen mukaisesti toimittanut ennen 22-vuotispäiväänsä internetsivustojen mukaan toimivaltaiselle viranomaiselle, Düsseldorfin kunniapääkonsulaatille ilmoituksen halustaan säilyttää Suomen kansalaisuutensa. Kun otettiin huomioon hallintolain 6 §: ssä mainittu luottamuksensuojaperiaate ja hyvän hallinnon perusteet, A oli voinut luottaa siihen, että hänen tahdonilmaisunsa halustaan oli tullut toimitetuksi ajoissa

toimivaltaiselle viranomaiselle, vaikka kunniapääkonsulaatti ei lain mukaan ollut toimivaltainen ottamaan vastaan tällaista ilmoitusta. Heinilä, A. 2017. Oikeus rakentaa, tekstiin liittyvät oikeustapaukset. 

Vastaavanlainen lähtökohta ilmenee päätöksestä KHO 2003:21: Puolisot olivat käyneet verotoimistossa tiedustelemassa menojen vähennyskelpoisuutta. Heillä ei ollut syytä epäillä saamansa suullisen ohjeen paikkansapitävyyttä, ja he toimivat vilpittömässä mielessä viranomaisen ohjeen mukaisesti. Kun asiassa ei ole ilmennyt sellaisia erityisiä syitä, joista muuta johtuisi, asia oli ratkaistava A:n puolisoiden eduksi. Luottamuksensuojan piiriin voidaan lukea myös tuomioistuimen tekemät päätökset, jotka koskevat viranomaisen toimintaa. Jos hallintotuomioistuin on lainvoimaisella päätöksellä arvioinut viranomaisen päätöksen lainvastaiseksi, viranomaisen tulee toiminnassaan noudattaa tätä päätöstä. Myös asianosaisen oikeuksien turvaaminen ja lainmukaisuuden toteuttaminen sisältävät hallintoviranomaiselle velvollisuuden noudattaa tuomioistuimen lainvoimaista päätöstä. (Euroopan ihmisoikeustuomioistuin arvioi Suomea koskevassa Ekholm-tuomiossa (EIT 2007) terveyslautakunnan menettelyä, kun se oli laiminlyönyt yli kymmenen vuoden ajan noudattaa korkeimman hallinto-oikeuden päätöstä. Tuomion mukaan tällainen menettely loukkasi oikeutta oikeudenmukaiseen oikeudenkäyntiin.)

OKA 10.9.2004: Viranomaisten tulisi lähtökohtaisesti noudattaa riippumattomien tuomioistuinten oikeuskysymysten osalta omaksumia tulkintoja, ellei muunlaiseen menettelyyn ole hyvin painavia vastasyitä. Kysymys on tältä osin viime kädessä viranomaisten toiminnan asianmukaisuutta kohtaan tunnettavan luottamuksen ylläpitämisestä. EOA 9.12.2005: Yksilön tulee voida luottaa siihen, että hallintoviranomainen noudattaa häntä koskevaa tuomioistuimen lainvoimaista päätöstä. Tuomioistuinten tekemien ratkaisujen uudelleen arvioiminen olisi ristiriidassa myös tuomioistuinten

riippumattomuuden kanssa ja vesittäisi muutoksenhakujärjestelmän. (Mäenpää 2008, 77-78.)

 
Katso myös Kuosmanen & Miettinen 2006. Hallintolaki oikeus- ja laillisuusvalvontakäytännössä Hallintolain seurantatutkimuksen osaraportti II 2006:10. (15.3.2022).

Luottamuksensuojan rajoitukset
Luottamuksen suojaaminen edellyttää yleensä, että suojaan vetoava on ollut vilpittömässä mielessä. Näin ollen yksityinen henkilö tai yrittäjä ei voi omalla selvästi lainvastaisella menettelyllään, esimerkiksi virheellisiä tietoja antamalla, saada aikaan suojattavaa etua.

Luottamuksensuojan tavoitteena ei toisaalta ole muodostaa saavutettuja oikeuksia sen paremmin kuin pysyttää kerran tehtyä hallintopäätöstä täysin muuttumattomaksi. Siten viranomainen voi myös perustellusta syystä esimerkiksi muuttaa vakiintunutta ratkaisukäytäntöään. Toisaalta myönnetty lupa tai etuus voidaan myös peruuttaa tai niitä voidaan muuttaa, jos tällaiselle päätökselle on lainmukaiset perusteet.

Luottamuksensuojan saaminen edellyttää, että viranomaisen päätös, tulkintalinja tai noudattama käytäntö on lainmukainen. Kaikki viranomaisten toimet eivät näin ollen ole sen luonteisia, että ne saisivat aikaan riittävän luottamuksensuojan. Viranomaisen on perustuslain 2 §:n 3 momentin mukaan noudatettava tarkoin lakia, joten viranomaisen ilmeisen lainvastainen päätös ei välttämättä sellaisenaan perusta sen saajalle oikeutettua odotusta, joka edellyttäisi viranomaisen käyttävän päätösvaltaansa tai muuten toimivan lainvastaisesti. (EU-oikeudellisen luottamuksensuojan rajoittaminen on mahdollista myös, kun huolellinen ja järkevä taloudellinen toimija voi ennakoida yhteisön toimenpiteen toteuttamisen tai kun pakottava yleinen etu edellyttää suojan rajoittamista, Belgia ja Forum 187 (EYT 2006), kohdat 147–148.) Myöskään sinänsä täysin vakiintunut mutta lainvastainen viranomaiskäytäntö ei perusta tällaista suojaa, johon asianosainen voisi vedota.

KHO 8.5.2002 T 1069: Yhtiö, joka oli tuonut tavaroita Suomeen suoraan kolmansista maista, ei voinut saada tullihallituksen ohjeisiin vedoten luottamuksensa suojaamiseen perustuvaa EY:n tullitariffin mukaista, kansallista lakia edullisempaa tullikohtelua.

Vaikka viranomaisen selvästi lainvastainen neuvo, ohje tai lupaus ei välttämättä perustakaan

luottamuksensuojaan, se voi kuitenkin aiheuttaa viranomaiselle velvollisuuden korvata vahinko, joka tällaisen toimen noudattamisesta on aiheutunut. ( Ks. julkisyhteisön korvausvastuusta tällaisissa tilanteissa luku V.5.4 sekä Mäenpää 2000, 284 ss.; Hakalehto-Wainio 2000.)

Esimerkki

Valtion korvausvastuuta ministeriön antamasta tiedotteesta ja tiedotustilaisuudessa annetusta lupauksesta koskee ratkaisu KKO 1999:33: Telakkayhtiön jouduttua maksuvaikeuksiin yhtiön omistajat, rahoittajat ja valtio sopivat yhtiön toiminnan rahoittamisesta tilattujen alusten rakentamisen turvaamiseksi. Kauppa- ja teollisuusministeriö toimitti julkisuuteen rahoitussopimuksen syntymistä

koskevan tiedotteen. Lisäksi valtioneuvoston tiloissa järjestettiin asiasta tiedotustilaisuus, jossa puheenvuoroja käyttivät kauppa- ja teollisuusministeri ja ministeriön kansliapäällikkö. Tiedotteessa ja puheenvuoroissa ilmoitettiin telakkayhtiön tilauskannassa ja rakenteilla olevien alusten rakennusaikaisen rahoituksen olevan turvattu. Valtion ilmoitukseen luottaen telakkayhtiön alihankkijat olivat ryhtyneet jatkamaan toimituksiaan. Telakkayhtiön jouduttua konkurssiin nämä toimitukset jäivät osaksi maksamatta. Valtion katsottiin olevan vastuussa alihankkijoille siitä aiheutuneesta vahingosta. (Ks. myös KKO 1999:32.) (Mäenpää 2008, 78-79.)

3 Hallinnon palveluperiaate

3.1 Viranomaispalvelut ja hallinnon asiakkaat

Hallintotoiminnan keskiössä on viranomaisen ja yksityisen välinen suhde. Suhteen sisältö voi vaihdella huomattavasti: kysymys voi olla esimerkiksi julkisten hyvinvointipalvelujen tuottamisesta ja toteuttamisesta tai kirjallisten hallintopäätösten tekemisestä. Laajimmassa merkityksessä  hallintotoimintaa voidaan nykyään pitää sisällöltään erilaisten viranomaispalvelujen tuottamisena. Tällainen viranomaispalvelu on tyypillisesti kirjallinen päätös, huolto-, hoito- tai koulutuspalvelu taikka viranomaisen toimi. Sen sisältönä tai lopputuloksena voi olla yhtä hyvin kielteinen hallintopäätös tai oikeuksia rajoittava poliisitoimi kuin terveydenhoidon antaminen tai sosiaalisen edun myöntäminen.

Viranomaispalvelun hakija, saaja tai käyttäjä on hallinnon asiakas. Tämäkin termi on ymmärrettävä laajasti: sillä tarkoitetaan muun muassa yritys- tai tilatuen hakijaa, veroilmoituksen tai hallintokantelun tekijää, terveyskeskuksen potilasta, poliisin pidättämää henkilöä ja muuta hallinnossa asioivaa tahoa tai hallinnollisen toimenpiteen kohdetta. Viranomaisen ja asiakkaan välistä suhdetta määrittelee materiaalinen lainsäädäntö, josta käyvät ilmi sekä asiakkaan edut, oikeudet ja velvollisuudet että viranomaisen toimivalta ja velvollisuudet tuossa asiakassuhteessa.

Hallintolain 7 §:ssä yleisesti määritelty hallinnon palveluperiaate kohdistuu hallinnon  toimintaan juuri asiakassuhteen kannalta. Säännöksen mukaan asiointi ja asian käsittely viranomaisessa on pyrittävä järjestämään niin, että hallinnon asiakas saa asianmukaisesti hallinnon palveluja ja viranomainen pystyy suorittamaan tehtävänsä tuloksellisesti. Palveluperiaatetta on noudatettava kaikessa hallintotoiminnassa ja kaikkia viranomaispalveluja toteutettaessa riippumatta palvelun sisällöstä tai lopputuloksesta. Palveluperiaate ohjaa myös viranomaisen toimintaa suhteessa kaikenlaisiin hallinnon asiakkaisiin. (Mäenpää 2008, 79.)

3.2 Palveluperiaatteen sisältö
Asiakasnäkökulma ja tuloksellisuus
Viranomaispalveluja järjestettäessä ja menettelyä koskevia säännöksiä sovellettaessa lähtökohtana

on hallintolain 7 §:n mukaan asiakasnäkökulma ja hallinnon asiakassuhteen vaatimusten asianmukainen huomioon ottaminen. Esimerkiksi menettelymuotojen noudattaminen ei ole itsetarkoitus, vaan asian käsittely on menettelysäännösten puitteissa järjestettävä ensi sijassa hallinnon asiakkaita silmälläpitäen. Vastaavasti palvelut on järjestettävä siten, että asiointi on helppoa ja asiakassuhde vastaa asianmukaisia laatuvaatimuksia. Asioinnissa ja asian käsittelyssä on luonnollisesti myös otettava huomioon asiakkaan oikeudet, edut ja velvollisuudet.

Asiakaskeskeisyyden ohella hallintolain 7 § edellyttää asioinnin ja asian käsittelyn järjestämistä

myös niin, että viranomainen voi suorittaa tehtävänsä tuloksellisesti. On tärkeää korostaa, että hallinnon palveluperiaatteeseen sisältyvä tuloksellisuusvaatimus täydentää asiakaskeskeisyyttä nimenomaan sisällöllisesti: asiakassuhteen hyvä laatu merkitsee myös sitä, että hallinnolliset palvelut toteutetaan niiden laissa määritellyt tavoitteet ja tarkoitus huomioon ottaen tuloksellisesti. Hallintolain edellyttämää tuloksellisuutta toteutettaessa on siis otettava huomioon tarkoitussidonnaisuuden periaate. Ensisijainen merkitys tältä kannalta on perustuslaissa määriteltyjen palvelujen tuloksellisella toteuttamisella. Perustuslain 22 § velvoittaa julkista valtaa turvaamaan perusoikeuksien käytännön toteutumisen. Valtion ja kuntien pitää perustuslain 19 §:n mukaan

huolehtia muun muassa voimavaroja myöntämällä ja toiminnan asianmukaisella järjestämisellä

siitä, että jokaiselle turvataan välttämätön toimeentulo ja huolenpito sekä riittävät terveyspalvelut. Yleensä hallinnollisten palvelujen tarkoitus ja tavoite käyvät ilmi niitä koskevasta konkreettisesta lainsäädännöstä. Hallintolaissa määritelty tuloksellisuusvaatimus ei sen sijaan merkitse, että hallinnolliset palvelut tulisi toteuttaa esimerkiksi yksinomaan hallinnon sisäisesti määriteltyjen tulostavoitteiden tai -budjettien mukaisesti.

Palvelun saatavuus

Palvelun saatavuus edellyttää, että viranomainen järjestää palvelunsa niin, että palveluja on riittävästi ja että niiden käyttö on helppoa. Palvelujen riittävyys on käytännössä riippuvainen erityisesti viranomaisen taloudellisista resursseista ja asiantuntevan henkilöstön määrästä. Jos palvelu on lakisääteinen – esimerkiksi ilmainen perusopetus – viranomaisella on kuitenkin oikeudellinen velvollisuus huolehtia sen riittävyydestä. Taloudellisten resurssien vähyys tai henkilöstön puute eivät tällöin poista tai lievennä viranomaisen vastuuta. Julkisyhteisö voidaan velvoittaa korvaamaan saamatta jääneestä lakisääteisestä palvelusta aiheutunut vahinko.

Korvausvastuuta ja sen toteuttamista koskevat seuraavat päätökset. KHO 2002:21: Kaupunki velvoitettiin korvaamaan henkilölle yksityisesti hankitusta leikkaushoidosta aiheutuneet kustannukset, kun hän ei ollut saanut tarvitsemaansa erikoissairaanhoitoa, josta järjestämisvastuu on lain mukaan kotikunnalla. Samoin KHO 2001:50 hampaiden oikomishoidosta aiheutuneiden kustannusten osalta. KKO 2001:93: Kunta oli lasten päivähoidosta annetun lain mukaan velvollinen huolehtimaan siitä, että alle kouluikäisen lapsen vanhemmat saivat lapselleen kunnan järjestämän päivähoitopaikan. Tämän velvollisuutensa laiminlyönyt kunta velvoitettiin suorittamaan lapsen vanhemmalle vahingonkorvausta.

Palvelun helppokäyttöisyys voi edellyttää muun muassa asiointiaikojen ja -paikkojen järjestämistä niin, että palvelu on vaivatta saatavissa. Palvelujen käytettävyyteen liittyy myös tasapuolisuusvaatimus. Viranomaispalveluihin liittyvä asiointi tulisi järjestää myös alueellisesti yhtäläisellä tavalla siten, että ainakin jokapäiväiseen elämään liittyvät viranomaispalvelut, kuten terveys- ja turvallisuuspalvelut, ovat saatavilla kaikkialla maassa. Samoin palveluja käyttävien erityisryhmien kuten vammaisten ja vanhusten erityistarpeet tulisi ottaa huomioon. Asiakkaiden asiointimahdollisuuksien ja -kykyjen erot on pyrittävä ottamaan huomioon esimerkiksi asiointitilojen ja -yhteyksien järjestämisessä sekä palvelujen toteuttamistavoissa. (Mäenpää 2008, 80-81.)

Palvelun asianmukaisuus

Palveluperiaatteen toteutumisen laatutaso on hallintolain 7 §:ssä sidottu asianmukaisuuden vaatimukseen. Palveluperiaatteen toteuttamisessa se merkitsee käytännössä, että viranomaisen kanssa asiointi ja asian käsittely on pyrittävä järjestämään mahdollisimman joustavaksi ja palvelumyönteiseksi. Hallinnon asiakkaan on voitava saada hallinnollisia palveluja myös tällaista palvelua koskevan lainsäädännön mukaisesti. Keskeisiä tältä kannalta ovat siis palvelun saatavuus, laatu ja asiakkaan tarpeet. (26 Ks. asianmukaisuuden vaatimuksesta hallintomenettelyssä Kulla LM 1998.)

Hallinnon palveluperiaatteen keskeisenä tavoitteena on, että erot hallinnon asiakkaiden tiedoissa tai asiointivalmiuksissa eivät vaikuttaisi epäedullisesti tai haitallisesti menettelyssä ja  viranomaispalveluja toteutettaessa. Siksi viranomaisten on tarpeen mukaan pyrittävä lieventämään menettelyllisiä vaikeuksia muun muassa neuvonnalla, uusia viestintämenetelmiä ja sähköistä asiointia käyttämällä sekä menettelyä johtamalla.

Menettelylliseltä kannalta asianmukaisuus merkitsee, että palvelun toteuttamista ja asian käsittelyä koskevien menettelysäännösten noudattamista ei tehdä kohtuuttoman vaikeaksi. Asiakkaan kannalta tämä edellyttää muun muassa menettelyn yksinkertaisuutta ja joustavuutta sekä riittävää valintamahdollisuutta. Menettelyn asianmukaisuuden turvaamiseksi viranomaisen tulee oma-aloitteisesti toimia niin, että hallintolaissa määriteltyjen ja palvelua nimenomaisesti koskevien menettelysäännösten mukaisesti toimiminen on mahdollista jokaiselle samoin perustein.

OKA 16.11.2006: Kansaneläkelaitoksen toimistossa ei ollut menetelty palveluperiaatteen ja neuvontavelvollisuuden mukaisesti työttömyysetuushakemuksen vastaanotossa ja käsittelyssä, kun hakijalta ei ollut tiedusteltu, mistä ajankohdasta lähtien hän hakee työttömyysetuutta, vaikka hakemus oli ollut tulkinnanvarainen. Viranomaisen tiedottamisvelvollisuudesta on säädetty yleisesti julkisuuslain 20 §:ssä ja erityisesti vireillä olevan asian osalta hallintolain 41 §:ssä. Palveluperiaatteen noudattaminen voi lisäksi perustella myös asiakkaiden informointia heitä välittömästi koskevista

ja heidän oikeusasemaansa suoraan vaikuttavista muutoksista. (Mäenpäpä 2008, 81-82.)

EOA 9.5.2001: Kansaneläkelaitos olisi toiminut asiakkaitaan huomioon ottavammin palveluperiaatteen vaatimusten mukaisesti, jos se olisi tiedottanut tulorajamuutoksesta henkilökohtaisesti kaikille asumistukea saaville, jotka olivat sen tiedossa. Tiedon antaminen henkilökohtaisesti kaikille tuen saajille olisi ollut tärkeää erityisesti siitä syystä, että tuensaajan tehtävänä on itse ilmoittaa tulojensa muutoksista Kansaneläkelaitokselle. Tulorajamuutos oli lisäksi niin suuri, että muutoksella oli välitöntä merkitystä suurelle joukolle asumistukea saavista.

Neuvontavelvollisuus
Palveluperiaatteen konkreettisia ilmentymiä hallintolaissa on runsaasti. Neuvontavelvollisuus (HL 8 §) edellyttää, että asiakas saa tarpeen mukaan asiansa hoitamiseen liittyvää neuvontaa. Lisäksi väärälle viranomaiselle tullut asiakirja on viran puolesta siirrettävä oikealle viranomaiselle (HL 21 §) ja asiakirjoissa olevia muodollisia puutteita on voitava täydentää mahdollisen määräajan kuluttuakin (HL 22 §). Viranomaisen pitää huolehtia myös siitä, että asia tulee riittävästi ja asianmukaisesti selvitetyksi (HL 31.1 §) ja että se käsitellään viivytyksettä (HL 23 §). Niin ikään  vaikuttamismahdollisuuksien varaaminen (HL 41 §) kuuluu palveluperiaatteen toteuttamisen alaan. (Mäenpää 2008, 82.)

4 Julkisuusperiaate ja hallinnon avoimuus
4.1 Julkisuusperiaatteen merkitys ja tehtävät

Julkisuusperiaatteen sisältö

• Julkisuusperiaatteen mukaan jokaisella on oikeus saada luotettavaa tietoa julkisesta vallankäytöstä ja viranomaisten toiminnasta. 
• Julkisuusperiaate ei  edellytä rajoituksetonta tiedon saatavuutta, sillä muun muassa ihmisen yksityiselämä ja yritysten liikesalaisuudet tarvitsevat suojaa yleiseltä julkisuudelta. 
• Julkisuusperiaatteen poikkeusten on perustuttava päteviin syihin ja niillä on oltava selkeä säädännäinen perusta laissa.  (Mäenpää 2008, 82.)

Julkisuusperiaatteen tehtävät
Perinteisesti julkisuusperiaatteen tehtävä on ollut etenkin oikeusvarmuuden turvaaminen:

viranomaisen toiminta on ennakoitavaa vain, jos toiminnan sisällöstä ja viranomaisen päätöksistä on saatavissa tietoa. Näin voidaan taata perusedellytykset myös yksilön oikeusturvan toteutumiselle. 

Demokraattisessa oikeusvaltiossa julkisuusperiaatteen tehtävät ovat kuitenkin laajentuneet. Tiedon hallinta, saatavuus ja käyttökelpoisuus määrittelevät yleisiä edellytyksiä julkisen vallan käyttöön osallistumiselle ja siihen kohdistuvalle vaikuttamiselle.

Lisäksi tiedon julkisuus mahdollistaa julkisen vallan ja julkisten varojen käytön valvonnan. Viranomaistoiminnan julkisuus estää jo ennakolta epäasianmukaista ja lainvastaista hallintotoimintaa, joten sillä on tässä mielessä myös ennalta vaikuttava tehtävä. Julkisuusperiaate onkin nykyään keskeisesti nimenomaan avoimen hallinnon osatekijä. Julkisuus luo mahdollisuuksia yleiselle mielipiteen muodostukselle, hallinnon toimintaa koskevalle viestinnälle sekä viranomaistoiminnan arvioinnille ja kritiikille. Tätä kautta julkisuusperiaate kuuluu myös sananvapauden käyttämisen edellytyksiin. Tiedon saatavuus on yleensäkin välttämätön perusta mahdollisuudelle osallistua yhteiskunnalliseen keskusteluun ja vaikuttaa päätöksentekoon. Viranomaisten tuottaman ja hallitseman tiedon merkitys on tässä suhteessa keskeinen.

Riittävä julkisuus on myös hallintoasian asianmukaisen käsittelyn ja hyvän hallinnon edellytys. Julkisuusperiaate kuuluu tässä mielessä hallintotoiminnan laadullisiin kriteereihin. Suljettu tai muuten salainen viranomaismenettely on huonoa hallintoa, ellei salassapidolle ole hyväksyttäviä ja välttämättömiä perusteita, kuten yksityiselämän tai liikesalaisuuksien suojaaminen. Toisaalta viranomaistoiminnan transparenssi tai läpinäkyvyys helpottaa ja tehostaa asiointia viranomaisissa. Avoimuus ja julkisuus voivat niin ikään osaltaan vahvistaa viranomaistoiminnan uskottavuutta ja legitimiteettiä. Ei nimittäin riitä, että hallinto toimii asianmukaisesti ja lainmukaisesti, vaan jokaisen on myös voitava arvioida ja todeta tämä mahdollisimman luotettavan tiedon perusteella. (Mäenpää 2008, 82-83.)

4.2 Julkisuusolettama hallinnossa

Viranomaisen hallussa olevia asiakirjoja ja niissä olevia tietoja koskee julkisuusolettama: lähtökohtana ja yleisenä sääntönä on, että viranomaisen hallussa oleva asiakirja on julkinen

tallennemuodosta riippumatta. Tietoa haluava voi siten pitää lähtökohtanaan, että hänellä on oikeus saada viranomaiselta asiakirja tai tieto. Tästä olettamasta poikkeaminen edellyttää aina perusteltuja syitä.

Julkisuusolettamalle rakentuu myös julkisuuslain 17 §:n säännös tiedonsaantioikeuksien huomioon ottamisesta päätöksenteossa. Viranomaisella on yleinen velvollisuus huolehtia siitä, että tietojen saamista viranomaisen toiminnasta ei julkisuuslain tarkoitus huomioon ottaen rajoiteta ilman laissa säädettyä perustetta eikä enempää kuin on välttämätöntä ja että tiedon pyytäjiä kohdellaan tasapuolisesti.

Poikkeukset julkisuusolettamasta edellyttävät tuekseen myös nimenomaista laintasoista säännöstä. Yleisenä vaatimuksena on lisäksi, että julkisuusperiaatteen poikkeusten on perustuttava välttämättömiin syihin ja niillä on oltava selkeä säädännäinen perusta. Viranomaiset eivät näin ollen voi pelkästään oman harkintansa mukaan päättää julkisuuden toteuttamisesta sen paremmin kuin sen rajoittamisestakaan.

Julkisuusolettaman rajoitukset ja siitä tehtävät poikkeukset on aina arvioitava ja ratkaistava erikseen. Tietoa pyytävän ei näin ollen tarvitse perustella sitä, että asiakirja tai tieto on julkinen eikä myöskään yleensä esittää perusteluja sille, että hän haluaa tiedon. Viranomaisella sen sijaan on aina velvollisuus esittää perustelut sille, että jokin asiakirja tai tietty tieto siinä ei ole lain mukaan julkinen.

4.3 Julkisuusperiaatteen kohde
Julkisuusperiaate kohdistuu ensisijaisesti viranomaisella olevaan, jossain muodossa tallennettuun

tietoon ja viranomaisen asiakirjoihin. Niiden lisäksi julkisuusperiaatteen voidaan katsoa kohdistuvan viranomaisella olevaan tietoon sinänsä sen tallentamismuodosta riippumatta. Viranomaisen tietojen sääntely on kuitenkin julkisuuslaissa yleisluonteisempaa kuin viranomaisen asiakirjan.

Tallentamatonta tieto

Viranomaisella olevaa tallentamatonta tietoa ei myöskään perustuslaissa nimenomaisesti mainita julkisuusperiaatteen kohteena. Julkisuusperiaatteen keskeinen kohde onkin jossain muodossa tallennettu tieto.

Periaate kohdistuu välittömästi vain julkisyhteisöjen toimintaan, asioiden käsittelyyn hallintoelimissä ja tuomioistuimissa sekä yleensäkin julkisen vallan käyttöön. Julkisuusperiaatetta ei ainakaan sellaisenaan ja yhtä laajasti sovelleta yksityisessä toiminnassa. Siinäkin julkisuudella on silti tärkeitä tehtäviä. Varsinaisesta julkisuusperiaatteesta ei kuitenkaan voida puhua, koska avoimuus ja julkisuus eivät ole yksityisen toiminnan yleisenä lähtökohtana.

Yksityisyys, yksityiselämä ja henkilötiedot on päinvastoin nimenomaisesti suojattu julkisuudelta perustuslakiin sisältyvin perusoikeussäännöksin. Yritys- ja liikesalaisuudet saavat puolestaan suojaa julkisuuslakiin sisältyvien salassapitosäännösten nojalla. Yksityisen toiminnan julkisuudella voi silti olla tärkeä merkitys esimerkiksi markkinoiden toimivuuden ja sopimussuhteiden luotettavuuden kannalta. Yksityisessä toiminnassa avoimuus ja tietojen julkistaminen perustuvat kuitenkin vapaaehtoisuuteen. Vain lailla voidaan siksi perustaa velvollisuus antaa yksityisen tietoja viranomaiselle tai toiselle yksityiselle. (Mäenpää 2008, 83-84.)

4.4 Julkisuusperiaatteen toteuttamistavat

Julkisuusperiaatteen keskeisin toteutumismuoto on asiakirjajulkisuus eli oikeus saada tietoja asiakirjoista ja muista tallenteista, jotka ovat viranomaisen hallussa (ks. luku 8). Julkisuusperiaatteen toteuttamismuotona on lisäksi käsittelyn julkisuus. Se kuuluu sekä hyvän hallinnon että oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin takeisiin. Yleisöllä on oikeus seurata asian käsittelyä eduskunnassa, kunnanvaltuustoissa ja tuomioistuimissa. Hallintoasioiden käsittely muissa toimielimissä ei sen sijaan ole yleensä julkista. Laajakantoisten tai muuten merkittävien hallintoasioiden käsittelyssä voidaan kuitenkin järjestää julkisia kuulemisia. 

Julkisuusperiaatteen toteuttamistapoihin kuuluu myös viranomaisten oma-aloitteinen tiedottaminen. Samoin hyvän tiedonhallintatavan noudattaminen on aiheellista lukea julkisuusperiaatteen toteuttamismuotoihin. Julkisuusperiaate ei nimittäin voi kunnolla toteutua, jos julkiset asiakirjat ovat vaikeasti löydettävissä tai jos ei edes ole saatavilla järjestettyä tietoa siitä, mitä asiakirjoja viranomaisen hallussa on. Viranomaisen tuleekin julkisuuslain 18 §:n mukaan ja siinä tarkemmin määrätyllä tavalla noudattaa hyvää tiedonhallintatapaa. Sen luomiseksi ja toteuttamiseksi viranomaisen on huolehdittava asiakirjojen ja tietojärjestelmien sekä niihin sisältyvien tietojen asianmukaisesta saatavuudesta, käytettävyydestä, suojaamisesta ja eheydestä sekä muista tietojen laatuun vaikuttavista tekijöistä. (Mäenpää 2008, 84.)

5 Hyvän hallinnon toteutumisen valvonta
5.1 Ylin laillisuusvalvonta

Yksilöllisiä oikeuksia perustavat perusoikeudet eivät välttämättä toteudu itsestään, vaan ne voivat edellyttävät aktiivisia toimia. Tämä koskee myös oikeutta asianmukaiseen menettelyyn ja hyvään hallintoon. Hyvän hallinnon takeiden turvaaminen lailla on välttämätöntä, mutta yhtä olennaista on, että hallinto myös käytännössä toimii hyvin ja asianmukaisesti. Viranomaisen toimintaan kohdistuva laillisuusvalvonta on keskeinen keino, joilla hyvän hallinnon toteutumista voidaan pyrkiä turvaamaan. Tämä laillisuusvalvonta kohdistuu myös hyvän hallinnon takeiden noudattamiseen siten kuin ne on määritelty hallintolaissa. (Mäenpää 2008, 85.)

Eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri
Hallinnon laillisuusvalvonnassa keskeinen asema on eduskunnan oikeusasiamiehellä ja

valtioneuvoston oikeuskanslerilla, joiden keskeisimpiin tehtäviin kuuluu hallintotoiminnan ja julkisen vallan käytön lainmukaisuuden valvonta. Molemmat tarkastavat myös oma-aloitteisesti virkatoimintaa. Kumpikin toimii erityissyyttäjänä virkarikosasioissa. Perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutumisen valvonta kuuluu niin ikään kummankin tehtäviin. Samalla hallinnon ylimmät laillisuusvalvojat toimivat yleisinä kanteluviranomaisina ja hallintokantelu voidaan tehdä kummalle tahansa. Kumpikin voi lisäksi ottaa oma-aloitteisesti käsiteltäväkseen laillisuusvalvontaan kuuluvan asian.

Eduskunta valitsee oikeusasiamiehen sekä kaksi apulaisoikeusasiamiestä neljän vuoden toimikaudeksi. Valvonnan painopiste on laillisuuden ja hyvän hallinnon noudattamisessa sekä tuomioistuinten toiminnan asianmukaisuudessa. Oikeusasiamies valvoo myös valtioneuvoston, ministerien ja tasavallan presidentin toimintaa, vaikka päävastuu tästä valvonnasta onkin oikeuskanslerilla. Erityisesti erilaisten suljettujen laitosten ja puolustusvoimien toiminnan valvonta kuuluu oikeusasiamiehen tehtäviin.

Oikeuskanslerin ja apulaisoikeuskanslerin nimittää virkaansa tasavallan presidentti. Myös oikeuskanslerin laillisuusvalvonta kohdistuu julkishallintoon. Oikeuskansleri valvoo erityisesti tasavallan presidentin ja valtioneuvoston toiminnan laillisuutta. Lisäksi oikeuskansleri valvoo tuomioistuinten toimintaa, käytännössä erityisesti rangaistustuomioita, ja asianajajia. (Mäenpää 2008, 85.)

Valvontatehtävät ja toimenpiteet valvonnan johdosta

Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin tehtävänä on valvoa, että tuomioistuimet ja muut viranomaiset sekä virkamiehet, julkisyhteisön työntekijät ja muutkin julkista tehtävää hoitaessaan noudattavat lakia ja täyttävät velvollisuutensa (PL 108–109 §). Valvonnan kohteena on siten sekä viranomaisten toiminta että julkisen hallintotehtävän hoitaminen silloinkin, kun se kuuluu yksityiselle henkilölle tai yhteisölle. Muuten laillisuusvalvonta ei sen sijaan ulotu yksityisten henkilöiden, yhdistysten tai yritysten toimintaan. Myös keskeiset valvontatoimenpiteet ovat samansisältöiset. Jos oikeuskansleri tai oikeusasiamies havaitsee lainvastaista menettelyä tai laiminlyönnin, hän voi nostaa syytteen tai, ellei siihen ole aihetta, antaa asianomaiselle huomautuksen. Jos menettely on lievemmin virheellistä, on mahdollista vain kiinnittää huomiota lain tai hyvän hallintotavan mukaiseen menettelyyn. 

Yleiset laillisuusvalvojat voivat ryhtyä oikaisutoimenpiteisiin esimerkiksi hakemalla päätöksen tai tuomion purkamista tai esittämällä viranomaiselle virheellisen päätöksen tai menettelyn muuttamista. Lisäksi oikeusasiamies ja oikeuskansleri voivat tehdä esityksiä säännösten ja määräysten muuttamiseksi. Lievemmät arvostelureaktiot kuten huomion kiinnittäminen, esityksen tekeminen tai suosituksen antaminen ovat käytännössä yleisempiä kuin syytteen nostaminen tai huomautuksen antaminen. (Mäenpää 2008, 85-86.)

Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin tehtävät ja toimivalta poikkeavat muuten eräissä suhteissa jonkin verran toisistaan. Oikeusasiamiehen ja oikeuskanslerin välistä tehtävänjakoa määrittelevän lain (1990) mukaan oikeuskansleri on vapautettu velvollisuudesta valvoa lain noudattamista asioissa, jotka koskevat puolustusvoimia, vankiloita ja muita sellaisia laitoksia, joihin henkilö on otettu vastoin tahtoaan sekä henkilökohtaisen vapauden rajoituksia. Oikeuskanslerin on siirrettävä näitä koskeva asia oikeusasiamiehen käsiteltäväksi, jollei hän katso erityisistä syistä tarkoituksenmukaiseksi ratkaista asiaa itse. Tehtävien jako ei kuitenkaan vaikuta kantelumenettelyyn. Kantelu voidaan siis sen sisällöstä riippumatta tehdä kummalle tahansa yleisistä laillisuusvalvojista. (Mäenpää 2008, 86.)

5.2 Hallintokantelu ja hallinnon yleinen laillisuusvalvonta
Hallintokantelun kohde

Hallinnon yleinen laillisuusvalvonta pannaan vireille hallintokantelulla. Hallintokantelu on ilmoitus lainvastaisesta menettelystä tai laiminlyönnistä hallintotoiminnassa. Sen kohteena voi olla myös muu hallinnollinen epäkohta. Hallinnon yleisessä laillisuusvalvonnassa hallintokantelu on tärkein yksityisen käytettävissä oleva valvonta- ja oikeusturvakeino.

Hallintokanteluun annetusta päätöksestä ei voi valittaa
Kuka tahansa voi tehdä hallintokantelun ja sen kohteeksi käy mikä tahansa viranomaisen tai sen palveluksessa olevan toiminta, olipa sen tuloksena kirjallinen päätös tai tosiasiallinen toimi. Myös viranomaisen toimimattomuudesta ja virkatehtävien huonosta hoitamisesta voidaan kannella. Kantelun kohteena voi olla myös yksityisten henkilöiden tai yhteisöjen toiminta siltä osin, kuin siinä käytetään julkista valtaa tai hoidetaan julkista tehtävää.

Kanteluviranomaisen tutkimisvalta kohdistuu lähinnä toiminnan lainmukaisuuden ja menettelyn asianmukaisuuden arviointiin, joskin se voi ottaa kantaa myös esimerkiksi siihen, onko viranomainen noudattanut hyvää hallinto- tai tiedonhallintatapaa ja muita hyvän hallinnon vaatimuksia. Hallintokanteluun annetusta päätöksestä ei voi valittaa.

Kantelun johdosta hallintotointa ei myöskään voida muuttaa tai päätöstä kumota. Sen sijaan kanteluviranomainen voi ryhtyä toimiin virkavastuun toteuttamiseksi tai lainvastaisen päätöksen purkamiseksi. (Mäenpää 2008, 86.)

Hallintokantelun käsittely

• Kenelle tehdään?

Hallintokantelu tehdään kantelun kohteena olevan henkilön esimiehelle, kantelun kohteena

olevan viranomaisen toimintaa valvovalle ylemmälle hallintoviranomaiselle tai ylimmille laillisuusvalvojille. (Ks. hallintokantelusta yleisesti Rosas 1980.) Kantelu voidaan tehdä vaihtoehtoisesti useammallekin elimelle. Esimerkiksi kunnan viranhaltijan toiminnasta voidaan kannella asianomaiselle lautakunnalle tai kunnanhallitukselle, lääninhallitukselle tai ylimmille laillisuudenvalvojille.

• Koska kantelun voi tehdä?

Hallintokantelua ei ole sidottu ehdottomiin määräaikoihin eikä tiukkoihin muotovaatimuksiin.

Ylimmät laillisuusvalvojat tutkivat kuitenkin vain erityisestä syystä yli viisi vuotta vanhaa asiaa koskevan kantelun. Tämä rajoitus ei koske muuta laillisuusvalvontaa, mutta samaa aikarajaa voidaan yleensä ohjeellisena soveltaa siinäkin. Muiden kanteluviranomaisten kuin ylimpien laillisuusvalvojien käsitellessä hallintokantelua noudatetaan hallintolakia, tosin vain osittain ja jonkin verran rajoitetusti (HL 4.3 §). (28 Tasavallan presidentille osoitetut kansalaiskirjeet eivät ole varsinaisia hallintokanteluja. Niiden käsittelyä tasavallan presidentin kansliassa ei myöskään voida pitää hallintoasian käsittelynä, HaVM 29/2002 vp, 5.)

Kanteluasioiden käsittely
Kanteluasioiden käsittelyn väljempää sääntelyä voidaan perustella muun muassa hallintokantelujen monimuotoisuudella, sillä ne voivat sisältää tutkimuspyynnön, ilmiannon tai muutoksenhakuun rinnastuvan vaatimuksen. Hallintokanteluun annettavan päätöksen ei myöskään katsota sisältävän suoranaista päätöstä kenenkään edusta, oikeudesta tai velvollisuudesta.

Viranomaisen on hallintolain 4.3 §:n mukaan noudatettava hallintokantelun käsittelyssä ensinnäkin hyvän hallinnon perusteita. Niillä tarkoitetaan sekä hallintolain 6–10 §:n määrittelemiä hyvän hallinnon perusteita että myös muun muassa käsittelyn viivytyksettömyyttä ja esteellisyysperusteiden huomioon ottamista. Samoin kanteluasiassa annettuun ratkaisuun sovelletaan päätöstä (HL 43–49 §) ja sen tiedoksiantoa (HL 54–63 §) koskevia hallintolain säännöksiä. Kanteluun on siten annettava kirjallinen päätös, joka on perusteltava riittävästi ja annettava tiedoksi päätöksen kohteelle ja yleensä myös kantelijalle. (Mäenpää 2008, 86-87.)

Muuten hallintolain 4.3 § edellyttää, että hallintokantelun käsittelyssä on ”turvattava niiden henkilöiden oikeudet, joita asia välittömästi koskee”. Tämä merkitsee, että myös muita hallintoasian käsittelyä koskevia hallintolain säännöksiä on tilanteen mukaan noudatettava. Asian välittömien vaikutusten kohteena olevaa henkilöä – etenkin kantelun kohdetta – on yleensä kuultava. Muun muassa asian selvittämistä ja asian käsittelyä koskevia yleisiä vaatimuksia määrittelevien menettelyvelvoitteiden kirjaimellisesta soveltamisesta voidaan kuitenkin joustaa, jos tämä ei heikennä asianosaisten oikeusturvaa.

On mahdollista, että hallintokantelun käsittelyn yhteydessä havaitaan hallinnollisia epäkohtia tai lainvastaista menettelyä, ja niiden johdosta ryhdytään valmistelemaan esimerkiksi virkamieheen kohdistuvaa varoitusta tai muuta virkamiesoikeudellisia toimenpiteitä. Tällaisen asian käsittelyssä on noudatettava hallintolakia kaikilta osin, koska kysymys ei enää ole hallintolain 4 §:n 3 momentissa tarkoitetusta hallintokantelun käsittelemisestä.

5.3 Euroopan komission yleinen valvontavalta

Euroopan komission tehtävänä on huolehtia siitä, että perustamissopimusten määräyksiä sekä toimielinten sen nojalla antamia säännöksiä ja määräyksiä noudatetaan (EY 211 art.). Komission valvonta on luonteeltaan lähinnä laillisuusvalvontaa. Sen kohteena on myös jäsenvaltion viranomaisten toiminta EU-oikeuden noudattamiseen ja toteuttamiseen liittyvissä asioissa. Koska oikeus hyvään hallintoon koskee myös EU-oikeuden toimeenpanoa, komission valvontavalta voi kohdistua hyvän hallinnon perusteiden asianmukaiseen noudattamiseen EU-oikeudellisesti relevanteissa asioissa silloinkin, kun toimeenpano kuuluu jäsenvaltion viranomaisille.

Yleisen valvontavaltansa vuoksi komissiota voidaan pitää myös yleisenä kanteluviranomaisena
kansallisten viranomaisten toiminnasta tai laiminlyönneistä EU-oikeuden soveltamisessa ja toimeenpanossa. Yksityinen henkilö, yritys tai muu oikeussubjekti voi siten vapaamuotoisesti kiinnittää komission huomiota epäasianmukaiseen menettelyyn tai laiminlyöntiin, jota kantelija pitää EU-oikeuden vastaisena. Jos komissio arvioi tällaisen huomautuksen tai kantelun aiheelliseksi, se voi panna jäsenvaltiota vastaan vireille oikeudenkäynnin jäsenvelvoitteiden rikkomisesta.

Jos jäsenvaltion viranomaisen arvioidaan toimineen EU-oikeuden vastaisesti, asiaa selvitetään ensin hallinnollisessa järjestyksessä (EY 226 art.). Tämä hallinnollinen menettely pannaan vireille komission jäsenvaltiolle lähettämällä kirjallisella huomautuksella. Huomautusta seuraa jäsenvaltion kuuleminen. Jos valtio ei kuulemisen jälkeen korjaa laiminlyöntiään tai virheellistä menettelyään asetetussa muutaman kuukauden määräajassa, komissio antaa jäsenvaltiolle perustellun lausunnon. Sen noudattamatta jättäminen asetetussa määräajassa merkitsee, että komissio voi nostaa kanteen jäsenvaltiota vastaan EY-tuomioistuimessa. (Mäenpää 2008, 87-88.)

6 Vastuu hyvän hallinnon toteuttamisesta
Velvollisuus toteuttaa hyvää hallintoa

Velvollisuus huolehtia käsittelyn asianmukaisuudesta ja hyvän hallinnon toteuttamisesta on ensisijaisesti valtion ja kuntien viranomaisilla. Perusoikeuksien yleinen turvaamisvelvoite perustuslain 22 §:ssä ulottaa vastuun yleisemmin julkisen vallan elimiin ja käyttöön. Lisäksi perustuslain 124 §:n ja hallintolain 2 §:n 3 momentin nojalla velvollisuus toteuttaa hyvää hallintoa kohdistuu myös julkista hallintotehtävää viranomaiskoneiston ulkopuolella hoitaviin yhteisöihin ja yksityisiin henkilöihin. Käytännössä hyvän hallinnon toteuttamisvelvollisuus on näiden toimielinten palveluksessa olevalla henkilöstöllä sen palvelussuhteen luonteesta riippumatta.

Virkavastuun perusteet

Asianmukaisen käsittelyn ja hyvän hallinnon välillisenä tehosteena on tärkeä virkavastuu, joka kohdistuu erityisesti hallintolain noudattamiseen. Hallintolain vastainen toimi tai sen määrittelemien velvollisuuksien laiminlyönti voivat muodostaa riittävän perusteen vahingonkorvauskanteen tai virkarikossyytteen nostamiselle tuomioistuimessa. Jos virkamies toimii virkatehtävissään lain tai virkavelvollisuuksiensa vastaisesti tai laiminlyö tehtäviään, hän tekee virkavirheen. Virkavirheen seuraamuksena tulee kysymykseen erityinen virkavastuu. Perustuslain 118 §:n perusteella voidaan erottaa kolme virkavastuun perustetta: 

1) virkamiehen vastuu omasta virheellisestä päätöksestään tai
muusta virkatoimesta tai virkavelvollisuuden laiminlyönnistä,
2) virkamiehen vastuu lainvastaisesta tai muuten virheellisestä päätöksestä, jota hän on monijäsenisen elimen jäsenenä kannattanut,
ja 3) esittelijän vastuu siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty. (Mäenpää 2008, 88-89.)

Virkavastuu toteutetaan yleensä määräämällä rangaistusseuraamus rikosoikeudellisessa menettelyssä tai toteuttamalla vahingonkorvausvastuu. Julkishenkilöstöön kuuluvan virkamiehen tai työntekijän moitittavaan tai muuten virheelliseen menettelyyn voidaan lisäksi puuttua eräillä muillakin tavoilla. Pahimpiin virheisiin voidaan puuttua purkamalla tai irtisanomalla palvelussuhde. Virkamiehelle voidaan antaa myös varoitus. (Mäenpää 2008, 89.)

Virkavastuu hallinnon eri toimintamuodoissa

Virkavastuu koskee periaatteessa yhtä laajasti kaikenlaista virkamiehen toimintaa riippumatta esimerkiksi siitä, käytetäänkö siinä kirjallisia muotoja vai onko kyseessä tosiasiasiallisen toiminta. Samoin virkamiehen toimimattomuus, passiivisuus tai muu virkavelvollisuuksien laiminlyönti kuuluvat virkavastuun piiriin. Toimintamuotojen erot vaikuttavat kuitenkin jonkin verran myös vastuuperusteiden määräytymiseen.

Hallintopäätöksen tehnyt virkamies vastaa siitä aina itse. Jos päätös tehdään monijäsenisessä elimessä – esimerkiksi viraston johtokunnassa tai lautakunnassa – lainvastaista päätöstä vastaan äänestänyt ei kuitenkaan ole siitä vastuussa.

Päätöksen esittelijän vastuu on lähinnä historiallisista syistä tavanomaista laajempi, koska se voi ulottua myös muiden virkamiesten toimiin. Esittelijä on vastuussa siitä, että hänen esittelynsä on lainmukainen ja että se perustuu sisällöllisesti riittävään ja paikkansapitävään tietoon. Esittelijä on lisäksi vastuussa hänen esittelynsä perusteella tehdyn päätöksen lainmukaisuudesta. Tämä vastuu esittelijällä on, vaikka tehty päätös poikkeaisi esittelijän kannasta. Esittelijä vapautuu kuitenkin päätöstä koskevasta vastuustaan esittämällä päätökseen eriävän mielipiteen. Erilaisissa palvelu- ja hoitotehtävissä sekä suorittavassa hallinnossa ei yleensä tehdä varsinaisia hallintopäätöksiä. Kun toiminta on myös vain väljästi lailla säännelty, virkavastuu lainvastaisista päätöksistä tulee harvoin kysymykseen. Tällaisessa toiminnassa virkavastuun kohteena ovatkin esimerkiksi virkamiehen toiminnan laadullinen virheellisyys (esimerkiksi hoitovirhe tai muu huolimattomuus) ja virkavelvollisuuksien suoranainen laiminlyönti. (Mäenpää 2008, 89.)

Lähteet ja lukemisto

Hallintolaki 6.6.2003/434. Finlex. (16.5.2017).

Mäenpää, Olli. (2008). Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. EDILEX. https://www.edilex.fi/kirjat/7456. (16.5.2017).

Edit 
15.3.2022 180/190

6.3.2018 (0.10 min)